Ekonomia polityczna członkostwa Litwy w Unii Europejskiej: oczekiwania i doświadczenia pięciu lat

Ramūnas Vilpišauskas

Ramūnas Vilpišauskas

Profesor, doktor nauk społecznych, dyrektor Instytutu Stosunków Międzynarodowych i Nauk Politycznych Uniwersytetu Wileńskiego. W latach 2004-2009 był doradcą prezydenta Republiki Litewskiej, kierownikiem Zespołu ds. Polityki Gospodarczej i Społecznej. Doradzał rządom Gruzji, Bośni i Hercegowiny oraz Mołdawii w sprawach integracji z Unią Europejską i reform wewnętrznych.

Celem niniejszego artykułu jest analiza skutków rozszerzenia Unii Europejskiej dla gospodarek, procesu politycznego i instytucji nowych i starych państw członkowskich oraz samej UE, ze szczególnym uwzględnieniem doświadczeń Litwy. Na początku przedstawione zostały prognozy dotyczące rozszerzenia UE, które stanowiły podstawę dyskusji poprzedzających rozszerzenie. Następnie te prognozy i wcześniejsze oceny są porównywane z późniejszymi ocenami wpływu rozszerzenia, a także omówione jest zróżnicowanie wpływu rozszerzenia na poszczególne kraje.

W artykule zaprezentowany jest pogląd, że chociaż integracja wywiera podobny wpływ na wszystkie kraje UE, to stopień wykorzystania stwarzanych przez nią możliwości zależy od polityki narodowej państw członkowskich. Doświadczenie pierwszych pięciu lat członkostwa Litwy w UE pozwala twierdzić, że mimo iż w 2008 r. gospodarka Litwy była jedną z najszybciej rozwijających się we Wspólnocie, to panująca w polityce publicznej stagnacja i niedokonane reformy były hamulcami spowalniającymi restrukturyzację w gospodarce i recesję większą niż w pozostałych krajach unijnych, a także mogą na dłuższy czas zatrzymać proces zbliżania się Litwy do poziomu życia UE.

Ramūnas Vilpišauskas

Profesor, doktor nauk społecznych, dyrektor Instytutu Stosunków Międzynarodowych i Nauk Politycznych Uniwersytetu Wileńskiego. W latach 2004-2009 był doradcą prezydenta Republiki Litewskiej, kierownikiem Zespołu ds. Polityki Gospodarczej i Społecznej. Doradzał rządom Gruzji, Bośni i Hercegowiny oraz Mołdawii w sprawach integracji z Unią Europejską i reform wewnętrznych.

Przedstawiona jest również teza, zgodnie z którą Litwa i inni nowi członkowie płynnie włączyli się w prace instytucji UE i często wyprzedzają stare kraje członkowskie pod względem implementacji norm prawnych Unii, jednak prowadzą pasywną politykę w większości dziedzin, które zajmują Europę. Po wstąpieniu Litwy do UE podstawowymi zagadnieniami europejskiej polityki są: nieukończony proces integracji (wstąpienie do strefy Schengen i strefy euro) oraz unijna polityka Partnerstwa Wschodniego i polityka energetyczna, jednak realizacja tych priorytetów jest jak dotąd sprzecznie oceniana.

 

WSTĘP

 

Członkostwo w Unii Europejskiej stanowi ćwierć okresu istnienia odrodzonej niepodległej Litwy. Jeszcze przed formalnym członkostwem rozpoczął się proces integracji litewskiej gospodarki z rynkiem europejskim (i światowym), stając się jedną z najważniejszych części reform gospodarczych, które stworzyły możliwość rozwijania nieformalnych więzi między mieszkańcami i partnerami biznesowymi. Dlatego pięć lat członkostwa w Unii Europejskiej w porównaniu z zaledwie dwoma dziesięcioleciami odrodzonej niepodległości Litwy wydaje się wystarczająco długim okresem, by można było podjąć się pierwszych ocen i podsumowań uczestnictwa naszego państwa w wielowarstwowym systemie politycznym i wspólnym rynku UE.

Przede wszystkim jest to dobra okazja, żeby przypomnieć prognozy i oczekiwania, jakie analitycy i obywatele Litwy oraz innych krajów wiązali z członkostwem w UE, które stało się jednym ze strategicznych celów odrodzonego państwa. Po drugie, przy ocenie skutków rozszerzenia UE należy brać pod uwagę nie tylko doświadczenie Litwy i jego wartościowanie, ale również uwzględnić inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej, które w tym samym czasie przystąpiły do UE. Pozwoli to uzyskać kontekst porównawczy oraz możliwość szerszych uogólnień. Po trzecie, oceniając oczekiwania i skutki rozszerzenia w tym regionie, warto zadać pytanie, co się wydarzyło na Litwie, w jakim stopniu potrafi ona wykorzystać możliwości stwarzane przez członkostwo w UE oraz co ogranicza ten proces. W logiczny sposób wynikają z tego kierunki dalszych akademickich dociekań, w których istotne dla obywateli państwa kwestie normatywne mogą być rozważane przy wykorzystaniu systematyzacji i oceny dotychczasowych doświadczeń członkostwa w UE.

Cele niniejszego artykułu łączą się z przedstawionymi wcześniej kwestiami, które są wzajemnie powiązane. Tekst ma taką samą strukturę jak wspomniane zagadnienia, najpierw przypomniane są podstawowe prognozy skutków rozszerzenia UE, następnie przedstawione są pierwsze oceny członkostwa w UE krajów Europy Środkowej i Wschodniej, dalej tekst skupia się na doświadczeniach Litwy i najważniejszych przemianach oraz – co nie mniej ważne – na niewykorzystanych możliwościach agendy ekonomii politycznej, jednocześnie proponując kierunki dalszych badań naukowych.

Jak już zauważono, oceny pięcioletniego doświadczenia rozszerzenia UE z 2004 r. zostały zepchnięte na drugi plan przez aktualny światowy i europejski kryzys gospodarczy. Wywodzący się z USA kryzys nie tylko radykalnie zmienił trend europejskiego wzrostu ekonomicznego w tym dziesięcioleciu oraz optymistyczne oczekiwania, na które wpływ miało również zjednoczenie Europy, lecz także wywołał na starym kontynencie dyskusje na temat żywotności zasad wspólnego rynku UE, podziału na państwa nienależące oraz należące do strefy euro, dalszych perspektyw rozszerzenia strefy euro i samej UE.

Oczywiste jest, że kryzys ekonomiczny stanie się jednym z najpoważniejszych wyzwań dla UE. Uwydatnił on powstałe po zjednoczeniu Europy tarcia polityczne i społeczne, które przez wiele lat były łagodzone za sprawą szybkiego wzrostu gospodarczego. Jednak takie tło nie tylko nie umniejsza wagi podsumowań pierwszych doświadczeń rozszerzenia UE, ale wręcz dostarcza materiału do nowych wniosków. W historii UE bywały już okresy, kiedy kryzys ekonomiczny lub stagnacja, którym towarzyszyła odpowiedź w postaci państwowego protekcjonizmu czy polityka status quo, ostatecznie pociągały za sobą nową falę integracji, czego przykładem może być Program Jednolitego Rynku sprzed kilku dziesięcioleci. Możliwe, że początek odrodzenia europejskiej gospodarki zbiegnie się w czasie z nowymi inicjatywami UE, które zastąpią ogłoszoną w 2000 r. Strategię Lizbońską, ostatnio odsuniętą na dalszy plan przez inicjatywy pobudzania gospodarki w UE i krajach członkowskich.

Istotne, nie tylko z naukowego punktu widzenia, jest pytanie, czy w poszukiwaniu najskuteczniejszej odpowiedzi na kryzys gospodarczy w Europie integracja może się przenieść do innych sfer ekonomii politycznej (rozszerzenie rynku wewnętrznego na nie do końca zintegrowane sfery, np. energetykę lub usługi, albo politykę redystrybucji, np. podatki bezpośrednie) oraz czy mogą powstać sprzyjające temu warunki polityczne, czyli przede wszystkim zbieżne preferencje państw członkowskich UE. Decyzje polityczne, które są skoordynowanymi lub jednostkowymi reakcjami państw członkowskich na kryzys ekonomiczny, będą miały w przyszłości bezpośredni wpływ na stan ich gospodarek. Podsumowania dotyczące tego problemu są przedwczesne, można jednak już teraz stwierdzić, że kryzys ekonomiczny w Europie zwiększył atrakcyjność unii walutowej oraz członkostwa w jej strukturach, chociaż jednocześnie mocno utrudnił spełnianie związanych z nią kryteriów konwergencji.

Potwierdza to obrana przez kraje bałtyckie strategia wyjścia z kryzysu, której najważniejszym elementem jest jak najszybsze wprowadzenie euro, a także dyskusje Islandii na temat przystąpienia do UE. Nie mniej ważne niż pytanie o prawdopodobieństwo podobnego (integracja jako odpowiedź na kryzys) scenariusza w przyszłości jest pytanie o dalsze warunki rozszerzenia UE. Wraz z początkiem kryzysu ekonomicznego na sile przybrały rozważania o spowolnieniu rozszerzenia UE, a nawet o ustaleniu granic UE na wiele lat do przodu.

Takie procesy mogą zmieniać nie tylko plany rozszerzenia UE, ale też stosunki z aspirującymi do zbliżenia z UE ościennymi krajami, a jednocześnie prawdopodobnie mogą zmieniać treść i efektywność unijnej polityki Partnerstwa Wschodniego. Możliwościom tego typu badań będzie poświęcona dalsza część artykułu, najpierw omówione zostaną wspomniane już wcześniej kwestie ocen i doświadczeń rozszerzeń UE z 2004 i 2007 r.

 

PROGNOZOWANE SKUTKI ROZSZERZENIA UNII EUROPEJSKIEJ

 

Analizując dyskusje badaczy, które toczyły się przed rozszerzeniem UE w 2004 r., można zauważyć, że to właśnie integracja państw Europy Środkowej i Wschodniej lub zjednoczenie Europy wywołały falę badań naukowych, jaka nie towarzyszyła poprzednim etapom rozszerzenia UE (Wspólnoty Europejskiej). Mimo że w przeszłości UE stale przygotowywała się do przyjęcia nowych członków albo radziła sobie ze skutkami dokonanego rozszerzenia, to w przypadku poprzednich rozszerzeń (gdy członkami WE w 1973 r. stały się Wielka Brytania, Irlandia i Dania, w 1983 r. – Grecja, w 1986 r. – Hiszpania i Portugalia, a w 1995 r. – Austria, Finlandia i Szwecja) wstąpienie nowych członków nie spotykało się ze szczególnym zainteresowaniem badaczy. W ciągu kilku dziesięcioleci, nawet mimo wzrostu liczby członków WE, badania naukowe koncentrowały się na wyjaśnianiu pogłębiania (lub stagnacji) integracji europejskiej. Dopiero odkąd rozpoczął się proces integracji krajów Europy Środkowej i Wschodniej z UE i perspektywa rozszerzenia stała się realna, pojawił się nowy kierunek badań dotyczący rozszerzenia UE, którego celem jest wskazanie przyczyn zjednoczenia Europy, a także prognozowanie jego wpływu na Unię, jej instytucje i kraje członkowskie.

Decyzja krajów Europy Środkowej i Wschodniej o przystąpieniu do UE przez większość analityków była oceniana jako zupełnie niekontrowersyjna i łatwa do zrozumienia ze względu na motywy wzmocnienia bezpieczeństwa, dobrobytu ekonomicznego oraz powrotu do wspólnoty liberalnych demokracji europejskich.

Potwierdzeniem tego mogą być dyskusje na temat członkostwa Litwy w UE, prowadzone przed wstąpieniem do UE (i NATO). Przeważały w nich podobne argumenty: wzmocnienie „miękkiego” bezpieczeństwa Litwy, dobrobyt ekonomiczny zapewniany przez uczestnictwo we wspólnym rynku i mechanizmach redystrybucji UE, wzmacnianie siły negocjacyjnej wobec krajów trzecich, wszystko razem określane jako „powrót do Europy”1.

Warto zaznaczyć, że każdemu z argumentów „za” towarzyszyły pewne zastrzeżenia, zaś akcenty w dyskusjach politycznych i naukowych (eksperckich) były inaczej rozłożone. Przykładowo większość ekonomistów, mówiąc o korzyściach ekonomicznych państw wstępujących, podkreślała pozytywne skutki zniesienia barier w wymianie gospodarczej (wolny przepływ towarów, usług, kapitału i osób) i zmniejszenie ryzyka inwestycyjnego, miała jednak zastrzeżenia co do korzyści płynących z dotacji z budżetu UE i wspólnych zasad regulacyjnych2. Normy regulacyjne UE, wyznaczające wspólne standardy produktów albo procesów produkcji, były oceniane jako raczej kosztowne ze względu na konieczne dodatkowe inwestycje i możliwy wzrost cen.

Dotacje unijne poddawano analizie nie tylko z punktu widzenia dodatkowych inwestycji czy bezpośrednich korzyści dla niektórych grup biznesowych (rolnicy, przedstawiciele budownictwa drogowego), ale również w powiązaniu ze zniekształceniami rynku, wzrostem cen, dodatkową biurokracją oraz korupcją. Jednak w dyskusjach politycznych to właśnie kwestia dotacji unijnych była najpopularniejsza i niejednokrotnie bywała rozpatrywana jako jedna z głównych korzyści członkostwa w UE.

Pytanie, ile wpłacamy do budżetu UE i ile z niego otrzymujemy, jest znacznie prostsze niż kwestia korzyści płynących ze wspólnego rynku, bo w pierwszym przypadku korzyść jest skumulowana, a profity ze zwiększonej konkurencji są rozproszone na całą gospodarkę i konsumentów, są więc trudniej uchwytne.

Interesujący jest również fakt, że Litwa – podobnie jak inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej – zgłosiła wniosek o członkostwo w UE (1995), gdy nie były jeszcze gotowe żadne wyczerpujące analizy wpływu przystąpienia do Wspólnoty3. Co prawda, jak się później okazało, polityczne motywy członkostwa w UE nie były sprzeczne z ekonomicznymi, chociaż te ostatnie przez długi czas były rozumiane raczej intuicyjnie. UE była po prostu kojarzona z wyższym poziomem dobrobytu, bez wyjaśniania konkretnych związków przyczynowych. Dopiero w trakcie negocjacji Litwy z UE przeprowadzono bardziej gruntowne analizy członkostwa, które potwierdziły wnioski analityków z innych krajów na temat gospodarczych korzyści płynących z przystąpienia do Unii4. Co prawda kraje bałtyckie, zwłaszcza Estonia, jeszcze przed przystąpieniem do UE prowadziły raczej otwartą wymianę handlową z krajami trzecimi i, w odróżnieniu od niektórych państw Europy Środkowej, musiały podnieść poziom protekcjonizmu, co musiało wpłynąć na pewne zniekształcenie handlu i obniżenie poziomu dobrobytu, to jednak wydaje się, że nie przeważyło to zalet liberalizacji handlu z państwami UE, zaś ogromne korzyści gospodarcze były łączone przede wszystkim z uczestnictwem we wspólnym rynku UE, potwierdzeniem kierunku reform, stabilizacją oczekiwań i mniejszym ryzykiem inwestycyjnym.

W trakcie badania czynników rozszerzenia UE i analizy rozszerzenia UE jako zmiennej zależnej najwięcej dyskusji wywoływała motywacja starych państw członkowskich przyjęcia do organizacji krajów uboższych gospodarczo, które dopiero niedawno odbudowały ustrój demokratyczny i miały mniej doświadczenia w stałej współpracy ze światem zachodnim, a więc krajów słabo znanych. Szukając odpowiedzi na to pytanie, wyróżniono kilka uzasadnień, które można podzielić na: a) uzasadnienia podkreślające znaczenie wspólnoty wartości liberalno–demokratycznych i zgodę na przyjęcie nowych członków w oparciu o nie, b) uzasadnienia przywołujące interesy materialne starych państw członkowskich i samej UE związane z przyjęciem nowych członków, wskazujące na korzyść ekonomiczną przy użyciu podobnych argumentów intensyfikacji wymiany handlowej, mimo uznawania relatywnie mniejszych korzyści dla starych państw członkowskich niż dla krajów kandydujących, zaś w politycznie drażliwych kwestiach (przepływ siły roboczej, wypłaty z budżetu UE) możliwej konieczności okresu przejściowego, oraz c) uzasadnienia łączące w retoryce politycznej argumenty dotyczące wspólnych wartości i ich stosowania z argumentami odwołującymi się do interesów materialnych5. Te różnice poglądów odzwierciedlają utarte podziały w naukach społecznych, np. między konstruktywistami i racjonalistami, a także stary spór teoretyków integracji europejskiej: czy do wyjaśniania decyzji tej organizacji potrzebne są nowe instrumenty teoretyczne, czy też wystarczą teorie zwykle stosowane do analizy współpracy międzynarodowej i integracji.

Przykładowo Andrew Moravcsik, jeden z najbardziej znanych obecnie teoretyków integracji europejskiej, podobnie jak neofunkcjonaliści, przez długi czas nie rozważał kwestii rozszerzeń UE i nie analizował ich jako decyzji integracyjnych o znaczeniu historycznym. W końcu w 2002 r. on także zareagował na toczące się dyskusje na temat zbliżającego się bezprecedensowego rozszerzenia UE i związanych z tym problemów funkcjonowania Unii6. Jednak jego reakcja ograniczyła się do zastosowania koncepcji liberalnej międzyrządowości do wyjaśniania rozszerzenia UE, które rozumie on jako narzędzie zarządzania zwiększającą się wzajemną zależnością gospodarczą między krajami starej Unii i państwami Europy Środkowej i Wschodniej. Metodyka rozszerzenia, w którego trakcie wstępujące państwa dostosowują się do norm obowiązujących w UE, była powiązana z asymetrią sił negocjacyjnych, gdyż państwa wstępujące intensywniej handlują z UE, a właściwie z jej członkami, i dlatego są bardziej zainteresowane rozszerzeniem UE oraz gotowe do ustępstw w trakcie negocjacji akcesyjnych. Asymetrię sił negocjacyjnych jeszcze bardziej wzmacniają dotacje UE, które w przypadku nowych państw członkowskich są znacznie wyższe niż ich wpłaty do unijnego budżetu. Na marginesie, wszystko to dobrze tłumaczy decyzję litewskich elit politycznych, by w zamian za członkostwo w UE wcześniej zamknąć elektrownię atomową w Ignalinie, a także pokazuje jedną z podstawowych cech rozszerzenia UE – wyznaczanie warunków (ang. conditionality), które muszą spełnić wstępujące państwa, jeżeli chcą zostać członkami Unii.

Zdolność UE do stawiania warunków państwom wstępującym stała się jednym z podstawowych przedmiotów badań nad rozszerzeniem UE. Te studia uzupełniły europeistykę, która zdobyła popularność w ubiegłym dziesięcioleciu i jako pierwsza podjęła próby wyjaśniania, w jaki sposób i jaki wpływ wywierają decyzje UE na politykę, instytucje i normy zachowań państw członkowskich7. Nic dziwnego, że wkrótce podobne pytania zaczęli sobie zadawać również naukowcy analizujący stosunki między krajami UE i Europy Środkowej i Wschodniej, które cechowały się wyraźną asymetrią sił oraz masowym wprowadzaniem norm unijnych w krajach przystępujących, gdy jednocześnie nie miały one formalnego wpływu na decyzje UE przed przystąpieniem do niej. Charakter dostosowania się do norm UE, tj. stopień ich obowiązywania oraz sposoby implementacji zasad, również przesądza o wpływie członkostwa w UE na wstępujące państwa. Nic więc dziwnego, że było to ważne nie tylko dla analityków interesujących się oddziaływaniem międzynarodowej organizacji regionalnej na politykę i instytucje suwerennych państw, ale miało również istotne normatywne znaczenie zarówno dla instytucji UE oraz starych państw członkowskich, jak i dla krajów wstępujących.

W tych pierwszych („starych” członkach Unii) kwestia implementacji norm unijnych budziła wątpliwości co do wiarygodności wstępujących państw – czy na pewno kraje przyjmowane do wspólnoty opartej na wspólnych wartościach i zasadach będą się wywiązywały z zobowiązań. Stąd wynikały też obawy o odpowiednią realizację acquis communautaire UE. Z punktu widzenia krajów przystępujących do UE szczególnie istotna była legitymizacja przyjmowanych norm (stopień uznania dla ich zasadności i słuszności, tu znów można przywołać kwestię zamknięcia elektrowni atomowej w Ignalinie) oraz koszty ich implementacji i realizacji (np. niektóre rygorystyczne normy ochrony środowiska czy też podniesienie akcyzy były realizowane przez dłuższy czas, z przewidzianym okresem przejściowym po wstąpieniu do UE, co pozwoliło na rozłożenie w czasie kosztów dostosowania). Warto zaznaczyć, że stosowanie zasad i norm UE jest ważnym elementem unijnej polityki sąsiedztwa i jest badane za pomocą tych samych metod studiów europeistycznych, jakie były wykorzystane do analizy państw Europy Środkowej i Wschodniej8. Co prawda cechą charakterystyczną unijnej polityki sąsiedztwa jest nieokreśloność perspektywy członkostwa w UE, co może osłabiać motywację do realizacji norm UE w tych krajach, nie przeszkadza to jednak w badaniu wpływu UE na te kraje przy zastosowaniu modeli europeizacji.

Obok zagadnienia jednolitości realizacji norm UE dla instytucji unijnych i „starych” krajów członkowskich równie ważna była też kwestia skutków rozszerzenia dla instytucji i funkcjonowania UE. Należy przyznać, że pod tym względem rozszerzenie oznacza nie tylko implementację norm UE do wstępujących państw, lecz także nieuchronnie przesądza o pewnym dostosowaniu UE do nowej liczby członków oraz różnorodności interesów. Instytucjonalne i polityczne zmiany przewidziane w Agendzie 2000 i traktacie z Nicei pokazują, że zamierzano zminimalizować skutki, jakie dla efektywnej działalności UE mogło przynieść rozszerzenie. Poza technicznym przygotowaniem do przyjęcia nowych członków – przewidywanie miejsc, głosów itp. w instytucjach UE dla ich przedstawicieli – trwały też intensywne dyskusje na temat wpływu rozszerzenia na funkcjonowanie UE i częstokroć pojawiały się w nich obawy przed osłabieniem w jego wyniku efektywności działania UE i możliwości osiągnięcia zgody co do dalszej integracji między państwami członkowskimi9.

 

DOŚWIADCZENIE PIERWSZYCH PIĘCIU LAT CZŁONKOSTWA W UNII EUROPEJSKIEJ

 

Porównując, jakie oczekiwania i prognozy łączono z członkostwem w UE z tym, co się działo po rozszerzeniu, najpierw należy zwrócić uwagę na to, że takie porównania są przeprowadzane nie tylko przy przyjęciu założenia o niezmienności innych uwarunkowań. Trzeba podkreślić, że rozszerzenie UE nie było jedynie chwilowym wydarzeniem albo datą, od której państwa Europy Środkowej i Wschodniej oficjalnie zostały członkami Unii. Nawet w politycznym sensie za początek procesu rozszerzenia UE można uznać rok 1993, kiedy zatwierdzono kryteria, które muszą spełnić państwa kandydujące (kryteria kopenhaskie). Innymi słowy, w perspektywie czasowej członkostwo nie jest tożsame z integracją, która zaczęła się wraz z podpisaniem pierwszych umów handlowych jeszcze w połowie ubiegłego dziesięciolecia i będzie trwać aż do zakończenia wszystkich etapów przejściowych uzgodnionych przy wstępowaniu do UE (np. dotyczących przepływu siły roboczej z nowych krajów członkowskich do starych albo prawa nabycia ziemi w nowych państwach członkowskich). W dodatku pytanie o wpływ integracji europejskiej na państwa członkowskie zawsze będzie mogło być formułowane jedynie z zastrzeżeniami, gdyż ostateczny etap integracji jest nie do przewidzenia i może przybierać zmienne formy: od rozpadu UE (dezintegracja) do powstania federacyjnej struktury państw UE (najbardziej zaawansowana forma integracji)10. Podstawową różnicą z punktu widzenia Litwy i innych państw, które wstąpiły do UE, jest fakt, że samo członkostwo zapewnia wszystkie formalne prawa do uczestniczenia w nadawaniu procesowi integracji europejskiej takiego czy innego kierunku.

Ciągłość jako cecha integracji jest szczególnie wyraźna w wymiarze gospodarczym. Liberalizacja handlu między UE i państwami kandydującymi, która stała się jednym z pierwszych etapów integracji, a także przeniesienie niektórych norm rynku wewnętrznego UE jeszcze przed przystąpieniem do Unii oraz sygnalizowanie inwestorom decyzji o przyszłym członkostwie przesądziły o odniesieniu znacznych korzyści ekonomicznych wynikających z integracji jeszcze przed oficjalnym członkostwem w UE. Częściowo stanowi to wytłumaczenie szybkiego wzrostu gospodarczego w krajach Europy Środkowej i Wschodniej od początku obecnego dziesięciolecia, obniżenia stóp procentowych i tańszych kredytów w latach 2002 -2003.

Wszystkie te czynniki wraz ze zbliżającą się datą akcesji podsycały ogólne optymistyczne nastroje na rynku. Przykładowo PKB per capita (mierzony parytetem siły nabywczej) Litwy wzrósł od ok. 35% średniej unijnej w 1995 r., kiedy to zliberalizowano handel i podpisano układ stowarzyszeniowy z UE, do ponad 60% unijnej średniej w 2007 r.11 W UE oczekiwano, że członkostwo dynamicznych państw Europy Środkowej i Wschodniej wzmocni i ożywi notującą wolniejszy wzrost niż USA czy Chiny gospodarkę strefy euro, a także powolną realizację Strategii Lizbońskiej, mimo że większość wskaźników rozwoju ekonomicznego kandydujących krajów była poniżej unijnej średniej12.

Podsumowania dokonane po wstąpieniu do UE w zasadzie potwierdzają prognozowane ekonomiczne skutki i tendencje rozszerzenia. Zapewne najobszerniejszym badaniem tego rodzaju jest studium zainicjowane przez Komisję Europejską, zaprezentowane przed zbliżającą się piątą rocznicą rozszerzenia Unii z 2004 r.13 Przedstawiono w nim tezę, że rozszerzenie UE przyczyniło się do rozwoju gospodarek i wzrostu poziomu dochodów nowych krajów członkowskich, starym krajom członkowskim zapewniło dostęp do rozwijających się rynków i ostatecznie dzięki powstaniu większego, zintegrowanego wspólnego rynku wzmocniło gospodarkę całej UE. Innymi słowy, rozszerzenie UE było korzystne dla całej Europy. Jako główne siły napędowe wzrostu gospodarczego w nowych państwach członkowskich UE wymienia się otwartość na handel i bezpośrednie inwestycje zagraniczne, a także umocnienie instytucji (inaczej zwane efektywnością stosowania norm prawnych lub jakością instytucji), które przesądziły o wzroście produktywności i poziomu dochodów. W ujęciu ilościowym w latach 2000 -2008 corocznie powodowało to dodatkowy wzrost PKB nowych krajów członkowskich o średnio 1,75%14. Okazało się, że te wielkości są bliskie wcześniejszym (ex-ante) prognozom Komisji, ogłoszonym w 2001 r., i lokują się między scenariuszem podstawowym a optymistycznym. Wartości te są również zbliżone do prognoz ogłaszanych przez innych analityków przed rozszerzeniem UE.

Ze względu na szybszy niż w starych państwach Unii wzrost gospodarczy nowych państw członkowskich w tym dziesięcioleciu mieliśmy do czynienia z wyraźnym procesem konwergencji (zbliżenia). PKB per capita nowych krajów członkowskich, który pięć lat przed rozszerzeniem UE wynosił jedynie 40% średniej UE -15, w 2008 r. osiągnął 52% średniej UE -15 (ta liczba byłaby jeszcze wyższa, gdyby była porównywana z średnią UE – 27)15.

Oczywiste jest, że takie ogólne oceny maskują znaczne różnice między poszczególnymi państwami. Litwa, podobnie jak i pozostałe kraje bałtyckie, do 2008 r. była jedną z najszybciej rosnących gospodarek UE (średni roczny wzrost od początku tego dziesięciolecia wynosił ok. 8% i kilkakrotnie przewyższał nie tylko średnią starych państw członkowskich, lecz także średnie tempo wzrostu nowych państw członkowskich, które wynosiło ok. 5% rocznie od rozszerzenia UE w 2004 r. do 2008 r.). Jak już wspomniano, poziom dochodów na Litwie w tym dziesięcioleciu również znacznie się zbliżył do średniej unijnej (chociaż wskutek kryzysu finansowego i gospodarczego, który zaczął się w 2008 r., kraje bałtyckie odnotowały największy w UE kryzys i możliwe, że proces ekonomicznego zbliżania się zostanie nie tylko zatrzymany na jakiś czas, ale nawet rozpocznie się proces oddalania, niosąc ze sobą negatywne skutki społeczne i polityczne). Warto zaznaczyć, że na Litwie również dokonano uprzednich (ex-ante) i późniejszych (ex-post) ocen wpływu członkostwa w UE, które pozwoliły na wyrażenie ocen tego wpływu w postaci ilościowej16. Modele, zarówno te wcześniejsze, jak i późniejsze, pokazały, że członkostwo Litwy w UE powinno dać gospodarce krajowej dodatkowy bodziec do wzrostu, który zgodnie z uprzednimi ocenami w ciągu roku miał stanowić średnio 1,3 punktu procentowego, a w świetle późniejszych ocen wynosił w latach 2004 -2006 nawet 2,7 punktu procentowego17.

Doświadczenia Litwy nie tylko potwierdzają pozytywne prognozy korzyści z członkostwa w UE, lecz także są wyjątkowe ze względu na tempo wzrostu gospodarczego do 2008 r. Z drugiej strony można powiedzieć, że Litwa wyróżnia się spośród pozostałych nowych członków UE niskim poziomem przepływów bezpośrednich inwestycji i stosunkowo dużą emigracją siły roboczej do starych państw członkowskich UE18. W literaturze ekonomicznej przeważa pogląd, że w przypadku integracji państw o różnym poziomie rozwoju gospodarczego przepływ kapitału zwykle następuje z gospodarki bogatszej do biedniejszej, a siła robocza migruje w przeciwnym kierunku. Tak było również od początku rozszerzenia UE, jednak w ostatnich latach Litwa wciąż znajdowała się wśród państw członkowskich Unii przyciągających najmniej bezpośrednich inwestycji zagranicznych, za to o najwyższym poziomie emigracji mieszkańców. Warto również zaznaczyć, że strumień bezpośrednich inwestycji zagranicznych na Litwie był mniejszy, zaś fale migracji siły roboczej z Litwy w ciągu ostatnich pięciu lat były większe nie tylko w porównaniu z wcześniejszymi prognozami analityków, ale również w porównaniu ze wskaźnikami większości pozostałych nowych państw członkowskich UE. Jeżeli powyższe tendencje się nie odwrócą, zwłaszcza jeżeli emigracja przekształci się w długotrwałe zjawisko i emigranci nie wrócą na Litwę, może to mieć długotrwałe negatywne skutki dla rozwoju kraju.

Jednocześnie z zestawienia różnic we wskaźnikach ekonomicznych państw członkowskich UE widać, że po wstąpieniu do UE polityka wewnętrzna każdego kraju nadal pozostaje ważnym czynnikiem decydującym o rozwoju gospodarczym. Innymi słowy, nawet jeżeli jakieś państwo staje się członkiem UE i przestrzega norm unijnych, wciąż pozostaje wiele przestrzeni na podejmowanie narodowych decyzji, które mogą znacznie wpływać na ekonomiczne i społeczne wskaźniki kraju oraz jakość życia. Decyzje te są niezbędne dla maksymalnego wykorzystania możliwości wynikających z członkostwa w UE. Dzieje się tak również w przypadku takich małych i otwartych gospodarek jak Litwa oraz większość nowych państw członkowskich UE, na które duży wpływ wywierają międzynarodowe stosunki gospodarcze (popyt na rynkach eksportu, podaż kapitału itp.), zaś ze względu na proces integracji powiązania ekonomiczne z innymi państwami Unii są dla nich najważniejsze (handel międzynarodowy z UE stanowi ok. dwóch trzecich obrotów w handlu międzynarodowym Litwy, a inwestycje z UE, zwłaszcza z krajów skandynawskich, mają największy udział wśród wszystkich inwestycji zagranicznych na Litwie). Warto zauważyć, że chociaż od początku kryzysu ekonomicznego w Europie odbyło się niejedno spotkanie przywódców UE poświęcone kwestiom kryzysu finansowego, to jednak każde państwo członkowskie Unii zastosowało odmienne instrumenty polityki fiskalnej i budżetowej, które mają pomóc w odtworzeniu warunków wzrostu gospodarczego. Z drugiej strony, mimo że podejmowane są różne próby ożywienia narodowej przedsiębiorczości, których zgodność z polityką konkurencji i zasadami wspólnego rynku UE może budzić wątpliwość, to jednak Unia nie ugina się pod naciskami wywieranymi na polityków państw członkowskich w kwestii zastosowania instrumentów protekcjonistycznych.

Należy również podkreślić, że to właśnie z bezpośrednimi inwestycjami zagranicznymi wiązano prognozowany wzrost produktywności biznesu, postęp technologiczny i szybszy wzrost gospodarczy w nowych krajach członkowskich. Stosunkowo niewielki wzrost produktywności na Litwie odpowiada stosunkowo niskiemu poziomowi bezpośrednich inwestycji zagranicznych i wykazuje, że wzrost ten był w głównej mierze związany z popytem wewnętrznym. To, że handel wewnątrzgałęziowy (ang. intra-industry trade) w litewskim handlu zagranicznym w porównaniu z innymi krajami regionu jest stosunkowo mały, również potwierdza dominację tradycyjnych gałęzi gospodarki19.

Można podejrzewać, że niski poziom inwestycji i powolne zmiany strukturalne w gospodarce przyczyniły się do tego, że ostatnio spadek gospodarczy dotknął Litwę w większym stopniu niż całą Unię, zaś ożywienie gospodarcze może być trudniejsze do osiągnięcia niż w innych krajach UE. Poza tym interesujący jest fakt, że po wstąpieniu do UE handel Litwy z Rosją rozwijał się jeszcze szybciej niż z państwami członkowskimi UE, a Rosja ostatnio stała się najważniejszym partnerem nie tylko ze względu na import, ale również eksport. To normalne, że państwa najintensywniej handlują z geograficznymi sąsiadami – potwierdza to również teoria grawitacji, łącząca intensywność handlu z odległością między państwami i wielkością rynku. Jednak biorąc pod uwagę rosyjskie cła i ryzyko polityczne, skala handlu Litwy z Rosją, nawet w okresie szybkiego wzrostu, jest zadziwiająco duża. Prawdopodobnie jest to kolejny dowód na to, że zmiany w gospodarce krajowej zachodzą raczej wolno i najważniejsze są tradycyjne produkty, na które występuje popyt na rosyjskim rynku. Uogólniając tendencje panujące w litewskiej gospodarce, które mają związek z członkostwem w UE, można stwierdzić, że polityka wewnętrzna Litwy nie była celowo ukierunkowana na wzmocnienie impulsów integracyjnych za pomocą narodowych instrumentów polityki gospodarczej, które zwiększałyby konkurencyjność i elastyczność krajowych przedsiębiorstw, atrakcyjność inwestycji zagranicznych, postęp technologiczny i warunki dla biznesu do rozwijania nowych przewag komparatywnych, w reakcji na zmiany w europejskim i światowym otoczeniu konkurencyjnym20. Chociaż gospodarka państwa szybko rosła (a może raczej tylko dlatego), nie tworzono w ślad za tym, za pomocą narzędzi politycznych, fundamentów długotrwałego wzrostu, np. wzmacniając więzi między nauką i biznesem, inwestując środki UE w celu zreformowania szkolnictwa wyższego czy służby zdrowia. Na to wskazują również międzynarodowe porównania warunków rozwoju biznesu, konkurencyjności i innych wskaźników, które od czasu wstąpienia Litwy do UE zatrzymały się na tym samym poziomie lub nawet obniżyły się21. Mimo że po zrealizowaniu jednego z celów strategicznych – wstąpienia do UE – polityka znów skoncentrowała się na aktualiachwewnętrznych, to do dzisiaj nie stały się one celowymi instrumentami ugruntowania konkurencyjności i długotrwałego wzrostu gospodarki. Nie przygotowano się również do możliwego kryzysu gospodarczego, gdyż – nie zważając na rekomendacje Komisji Europejskiej i niektórych analityków, by zrównoważyć budżet państwa i gromadzić nadwyżkę – przez cały okres szybkiego wzrostu gospodarczego wydatki publiczne Litwy rosły dużo szybciej niż gospodarka i ciągle przewyższały wpływy do budżetu. Można się chyba pokusić o stwierdzenie, że od czasu przystąpienia do UE, mimo nieukończonych reform wewnętrznych, w litewskiej polityce wewnętrznej zabrakło mobilizujących projektów politycznych i wzrostowi gospodarczemu towarzyszyła stagnacja polityki. Możliwe, że przyczyniła się do tego również specyfika działania koalicji i rządu mniejszościowego, która utrudniała podejmowanie decyzji prowadzących do realizacji przemian.

Z drugiej strony nie oznacza to jeszcze, że kiedy skończy się okres szybkiego wzrostu gospodarczego, pojawi się polityczny impuls do nowych przemian. Chociaż powszechnie uważa się, że to właśnie kryzys y gospodarcze mogą być przesłankami dla reform, to jednak aby nacisk wywierany przez kryzys zaowocował konkretnymi przekształceniami w sektorze publicznym, konieczny jest zestaw sprzyjających okoliczności politycznych (liderzy polityczni mający gotowe programy reform, zewnętrzne wsparcie, np. fundusze UE lub warte naśladowania przykłady innych państw, albo wsparcie środowiska ekspertów)22. Potwierdzeniem tej tezy mogą być różnice w postępie transformacji w sektorach szkolnictwa wyższego, służby zdrowia i administracji publicznej w 2009 r., mimo że rząd Andriusa Kubiliusa reformy tych wszystkich sektorów uznał za priorytet.

Oceniając polityczne i instytucyjne aspekty członkostwa w UE, najpierw należy zaznaczyć, że nie potwierdziły się obawy, iż po zwiększeniu się liczby członków UE mogą się pojawić problemy z funkcjonowaniem instytucji unijnych, ani też obawy o jakość zastosowania norm prawnych UE w nowych państwach członkowskich.

Chociaż nie ma zgody wśród analityków w kwestii funkcjonowania UE po ostatnim rozszerzeniu, obecnie większość badań wykazuje, że n owe kraje członkowskie raczej sprawnie włączyły się w pracę instytucji i proces decyzyjny UE23.  Co prawda przewodnictwo Czech w UE w pierwszym półroczu 2009 r. różnie można oceniać, specyfika tego przewodnictwa jest bardziej związana z odmiennością osobowości i poglądów na temat Unii wśród czeskich przywódców, ówczesnymi zmianami w polityce wewnętrznej kraju i aktywnością (przywódcy) Francji, która przedtem przewodniczyła UE, niż ze statusem nowego kraju członkowskiego i zarządzaniem sprawami UE.

Należy również podkreślić, że oceny wpływu rozszerzenia UE na funkcjonowanie instytucji i proces decyzyjny Unii różnią się w zależności od miary, jaką oceniana jest działalność instytucji (liczba, jakość i znaczenie decyzji), oraz od metod wykonywanych badań (porównanie liczby decyzji, wywiadów eksperckich itd.). Przy rozpatrywaniu tych czynników pojawiają się stare dylematy – np. czy duża liczba przyjętych norm prawnych może być interpretowana jako wskaźnik efektywności instytucjonalnej, czy dalsze wzmacnianie integracji zawsze oznacza, że rozszerzenie Unii nie zmniejszyło jej zdolności do sprawnego funkcjonowania. Innymi słowy, czy aktywność legislatywy zawsze zamienia się w rezultaty, jakich od politycznych instytucji oczekuje społeczeństwo. Jednak nie uwzględniając wszystkich trudności metodologicznych, nawet ci, którzy krytykują tezę, jakoby rozszerzenie UE nie zmniejszyło efektywności unijnych instytucji, przyznają, że porównanie procesu legislacyjnego UE przed rozszerzeniem z 2004 r. i po nim nie wykazuje znacznych różnic ilościowych, tj. liczba aktów prawnych jest podobna24. Twierdzą oni, że bliższe przyjrzenie się temu, co i w jaki sposób podlega decyzjom UE, ujawnia, że akty prawne przyjmowane po rozszerzeniu UE są dużo dłuższe i częściej dotyczą nieistotnych kwestii, zaś proces decyzyjny staje się bardziej zbiurokratyzowany, ale jednak przyznają, że Unia jest elastycznym systemem, który ma szczególną zdolność dopasowywania się do nowych okoliczności – większej liczby państw członkowskich i różnorodności politycznej25. Taki wniosek potwierdzają również inni autorzy, np. ci, którzy analizują pracę Komisji Europejskiej przed rozszerzeniem z 2004 r. i po nim. Podstawowy wniosek tej analizy to – zadziwiająca ciągłość działalności Komisji Europejskiej po zwiększeniu się liczby jej członków oraz prognozy dotyczące osłabienia Komisji ze względu na większą liczbę członków, które się nie sprawdziły26.

Uzupełnieniem tez o tym, że przyjęcie nowych członków nie osłabiło w znaczny sposób efektywności działania instytucji UE, są prace potwierdzające hipotezę wysuniętą przed rozszerzeniem, że nowi członkowie nie będą raczej tworzyć w Radzie czy innych instytucjach stałej koalicji nowych państw (Europy Środkowej i Wschodniej), która byłaby jednomyślna w każdej kwestii. W niektórych pracach poświęconych analizie głosowania państw członkowskich w Radzie od rozszerzenia UE do 2008 r. przedstawiono wniosek, że nowe państwa członkowskie UE prawie nigdy nie głosują razem27. Warto zaznaczyć, że według bazy danych wykorzystywanej w tej pracy Litwa najczęściej wchodziła w koalicję z Polską, Łotwą, Czechami i Słowacją (w przypadku głosowania „przeciw”). Z kolei Słowenia i Węgry najrzadziej dołączały do pozostałych nowych państw członkowskich UE w głosowaniu „przeciw”. Potwierdzenie tezy, że nie powstała koalicja nowych krajów członkowskich UE, można znaleźć również w badaniach nad negocjacjami dotyczącymi pewnych tematów, np. perspektywy finansowej lat 2007 -201328. To pozwala wątpić w prawdziwość pojęcia „nowych państw członkowskich” jako jednolitej grupy krajów o podobnych interesach, gdyż jak widać, preferencje różnych państw są związane z rozpatrywanymi kwestiami, a nie z przynależnością do ostatniej fali rozszerzenia.

Z drugiej strony analitycy twierdzą również, że dla nowych państw członkowskich typowe jest rzadkie przeciwstawianie się przedstawianym propozycjom poprzez głosowanie „przeciw” (najaktywniejsza pod tym względem jest Polska)29.

Głosowanie „przeciw” niekoniecznie odzwierciedla jednoznaczność narodowych preferencji, tak jak i bierność w głosowaniu niekoniecznie oznacza brak świadomości własnych interesów czy też bezwarunkowy euroentuzjazm. Stanowi to podstawę do wysnuwania hipotez o jasności priorytetów nowych państw członkowskich w ramach polityki europejskiej oraz ich aktywności w tworzeniu doraźnych koalicji w przypadku ważnych dla kraju problemów. Dalsze badania wyników głosowania państw członkowskich i działalności instytucji UE, opierające się na danych z dłuższego okresu, są jednym z perspektywicznych kierunków badań, które mogłyby pomóc w lepszej analizie priorytetów poszczególnych krajów i ich realizacji za pomocą instrumentów polityki europejskiej. Badania tego rodzaju mogłyby również zapewnić lepszą podstawę do krytyki tezy, która przypadła do gustu niektórym przywódcom UE i państw członkowskich, o tym, że dalszy rozwój UE jest trudny do zrealizowania bez ratyfikacji traktatu lizbońskiego czy nawet nowych reform instytucyjnych.

Wreszcie należy przeanalizować studia porównawcze implementacji norm prawnych UE do krajów członkowskich, które przynajmniej częściowo powinny dać odpowiedź na już wcześniej powstałe pytanie o jakość instytucji i przestrzegania ogólnych norm w nowych państwach członkowskich. Podsumowania kilku pierwszych lat po rozszerzeniu UE pokazują, że obawy przed „problemem wschodnim” nie tylko się nie potwierdziły, a wręcz odwrotnie – zdaniem niektórych analityków nowe państwa członkowskie UE konsekwentnie przodują w sferze implementacji unijnych norm prawa30. Są to zaskakujące wyniki – wydawałoby się, że po osiągnięciu strategicznego celu, jakim było wstąpienie do UE, zmniejsza się motywacja polityczna do przestrzegania jej norm, a w dodatku jakość realizacji polityki może budzić poważne wątpliwości31. Podnoszony ostatnio na Litwie postulat ponownego rozpatrzenia decyzji o zamknięciu elektrowni atomowej w Ignalinie również może być postrzegany jako próba rewizji ustalonych wcześniej zasad członkostwa w UE. Przyczyną są wątpliwości, czy koszt sankcji przewyższyłby korzyści płynące z przedłużenia okresu działania drugiego reaktora elektrowni ignalińskiej. Jednak takie publiczne wypowiedzi polityków oraz inicjatywa zorganizowania referendum konsultacyjnego były przede wszystkim skierowane do wewnątrzpaństwowego audytorium i da się je wytłumaczyć zbliżającymi się wyborami parlamentarnymi w 2008 r. oraz chęcią mobilizacji wyborców, można się więc spodziewać, że Litwa będzie jednak przestrzegała warunków przewidzianych w umowie akcesyjnej.

Nie bez powodu kwestia zadziwiająco dobrej implementacji norm prawnych UE do nowych państw członkowskich doczekała się uwagi analityków. Metodyka przenoszenia norm prawnych UE do państw członkowskich może oczywiście budzić pewne zastrzeżenia, gdyż nie odzwierciedla jakości realizacji konkretnych norm w sensie osiągania założonych rezultatów. Jednak otwarte pozostaje pytanie o relatywnie dobre wskaźniki implementacji nowych państw członkowskich UE w porównaniu ze „starą” Unią. Ostatnimi czasy w pracach poświęconych temu zagadnieniu zarysowano dwie tego przyczyny: pierwsza łączy względnie dobre wskaźniki implementacji norm UE z istniejącą od wstąpienia do UE chęcią „bycia dobrymi Europejczykami”, druga – z efektywnymi instytucjonalnymi strukturami implementacji norm, stworzonymi w trakcie procesu akcesyjnego32. Oznacza to wszak, że z biegiem czasu różnica między nowymi i starymi krajami członkowskimi pod tym względem będzie się zacierać i potrzebne będą nowe kryteria kategoryzacji państw ze względu na implementację norm unijnych33.

Interesujący jest fakt, że kilka lat po wstąpieniu do UE Litwa przodowała wśród wszystkich państw członkowskich w zestawieniu Komisji Europejskiej dotyczącym implementacji norm prawnych rynku wewnętrznego i chociaż ostatnio ta pozycja się zmieniła, wciąż pozostaje wśród najlepszych. Przypadek Litwy również wyjaśniano jako efekt stworzonych w trakcie negocjacji z UE struktur koordynacji implementacji i efektywności instytucji34. Jednak potwierdzenie tej tezy (lub tezy o „dobrym Europejczyku”) wymaga więcej czasu i dodatkowych badań. Może to być utrudnione ze względu na rozpoczętą w 2008 -2009 r. reformę Kancelarii Rządu Republiki Litewskiej, która może objąć nie tylko koordynację polityki europejskiej, lecz także strukturę instytucyjną dostosowywania prawa. Z drugiej strony, jeżeli po tych reorganizacjach instytucyjnych nastąpi znaczne pogorszenie się wskaźników implementacji norm prawnych UE, będzie to jedynie potwierdzeniem wcześniejszej hipotezy.

 

POLITYKA EUROPEJSKA LITWY PO ROZSZERZENIU UNII EUROPEJSKIEJ

 

Ogólna ocena ekonomicznych, politycznych i instytucjonalnych skutków rozszerzenia UE byłaby niepełna bez oceny priorytetów polityki europejskiej poszczególnych państw członkowskich. Unia Europejska – oraz bycie jej członkiem – tworzy ogólną przestrzeń ekonomiczną czy polityczną, która ma pewne zasady i struktury, w której własne i państwowe interesy realizują obywatele, przedsiębiorcy, politycy i dyplomaci państw członkowskich. Jak już wspomniano, wpływ UE na gospodarkę kraju i realizację jej politycznych priorytetów zależy również od polityki wewnętrznej, formułowania priorytetów narodowych oraz ich realizacji w całym procesie politycznym (prawotwórczym) UE. Pierwsze lata członkostwa w Unii są okazją do podsumowania priorytetów i realizacji litewskiej polityki europejskiej przy wykorzystaniu możliwości stwarzanych przez UE.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że chociaż po wstąpieniu do UE przygotowano wiele strategicznych dokumentów, w których próbowano określić priorytety litewskiej polityki europejskiej, wymieniały one nie tylko stosunkowo dużo priorytetów, ale również były zwykle niezauważane przez polityków. Zaś polityka europejska w ogóle, z wyjątkiem kilku zagadnień (wprowadzenie euro, przystąpienie do strefy Schengen czy zamknięcie elektrowni atomowej w Ignalinie), nie stała się tematem publicznej debaty35. Można powiedzieć, że o kształcie litewskiej polityki europejskiej zdecydowały niedokończone od czasu wstąpienia do UE kwestie, dla których przewidziano okresy przejściowe lub których realizacja zależy od przestrzegania pewnych zasad ustanowionych przez UE. Ważne były także priorytety formułowane przez wyższe i średnie szczeble władzy, najczęściej służbę dyplomatyczną, gdy określone w ten sposób interesy państwa realizowano za pomocą instrumentów polityki europejskiej.

Do pierwszych można zaliczyć członkostwo w Unii Gospodarczej i Walutowej (strefa euro) oraz członkostwo w strefie Schengen. Do drugiej kategorii należy polityka Partnerstwa Wschodniego i polityka integracji energetycznej. Oczywiście nie tylko wyżej wspomniane kwestie mobilizowały, przynajmniej na jakiś czas, litewskie zasoby polityczne i administracyjne. W agendach instytucji UE podnoszone były również inne problemy, które wymagały od Litwy sformułowania narodowego stanowiska i jego reprezentowania w instytucjach UE. Wśród takich kwestii, które zależały nie od aktywnej polityki narodowej, ale od agendy UE, warto wymienić negocjacje w sprawie perspektywy finansowej 2007 -2013, dyskusje nad reformą budżetu UE, negocjacje dotyczące dyrektywy usługowej, realizację Strategii Lizbońskiej itd. Wspólną dla nich cechą charakterystyczną było stanowisko status quo, które polegało na określeniu interesów narodowych zgodnych w zasadzie z istniejącą sytuacją (najlepszy przykład – reforma budżetu UE) lub wymienieniu tak wielu szczegółowych celów i zadań, żeby ich liczba pozwalała, w zależności od sytuacji, wybrać odpowiednie stanowisko (np. przy formułowaniu narzędzi realizacji Strategii Lizbońskiej).

Za wyjątek można chyba uznać negocjacje dotyczące dyrektywy usługowej, gdyż Litwa przyjęła tu wyraźnie określone stanowisko i optowała za stosowaniem zasad wspólnego rynku w jak największym stopniu. Jednak gdy już przyjęto znacznie zmodyfikowany wariant tej dyrektywy, zupełnie o niej zapomniano i możliwe, że jej realizacja na Litwie się opóźni. Za to w trakcie dyskusji na temat zewnątrzwspólnotowej polityki handlowej głos Litwy w instytucjach UE niekiedy był wyraźnie słyszany.

Jednak w absolutnej większości takich przypadków chodziło o lokalne grupy przedsiębiorców którym zależało na ochronie przed zewnętrzną konkurencją, dlatego z punktu widzenia konsumentów ekonomiczne uzasadnienie takich decyzji budzi poważne wątpliwości. Warto zauważyć, że w takich przypadkach Litwa najczęściej tworzyła koalicję z państwami Europy Południowej.

Podstawowe pytanie postawione w niniejszym artykule dotyczy stopnia, w jakim w ciągu pięciu lat członkostwa w UE Litwa zrealizowała te priorytety polityki europejskiej, które można podzielić na: „pozostałe od wstąpienia do UE”, gdyż wtedy nie było odpowiednich warunków do ich realizacji (członkostwo w strefie euro i strefie Schengen), i priorytety, które składały się na nowy rdzeń aktywnej polityki europejskiej (polityka Partnerstwa Wschodniego i polityka energetycznej integracji).

Niewątpliwie przy podnoszeniu takich kwestii pierwszym ważnym zadaniem jest zdefiniowanie, co się rozumie przez skuteczną realizację i przesądzające o tym czynniki. Mimo że na Litwie od dłuższego czasu trwa dyskusja na temat litewskiego uczestnictwa w polityce Partnerstwa Wschodniego i litewsko -rosyjskich stosunków, to najczęściej pytania o metody pozostają na uboczu. Chociaż ten artykuł nie ma na celu zaproponowania metod realizacji interesów narodowych za pomocą narzędzi polityki europejskiej czy szerzej – zagranicznej, warto jednak zwrócić uwagę na ciekawe propozycje kryteriów oceny z literatury naukowej. Jednym z nich jest lista źródeł siły (wpływu) państw członkowskich w systemie politycznym UE, przedstawiona przez Helen Wallace, która uwzględnia znaczenie polityczne, praktykę polityczną, znaczenie ekonomiczne, praktykę społeczną i ekonomiczną, przekonujące idee, uzasadniona żądania, wiarygodność i konsekwencję36.

Jak widać z tej listy, mimo iż polityczne i ekonomiczne znaczenie państwa jest istotne – a w literaturze dotyczącej analizy UE zazwyczaj najwięcej uwagi poświęca się największym państwom – nie są to jedyne czynniki umożliwiające wywieranie wpływu na politykę UE i podejmowane decyzje. Nawet małe państwa członkowskie, takie jak Litwa, mogą wywierać wpływ, jeżeli przedstawione przez nie argumenty i wymagania są uzasadnione i przekonujące, jeżeli ich polityka może być uznana za skuteczną i może służyć jako przykład dobrych praktyk, jest wiarygodna i konsekwentna, tj. retoryka nie różni się od praktyki, a narzędzia różnych sfer polityki są dopasowane i skutecznie ze sobą skoordynowane.

W oparciu o wyżej wspomniane kryteria można również analizować politykę Litwy w pierwszych latach członkostwa w UE. Podczas analizy przebiegu próby wejścia Litwy do strefy euro – zapewne najważniejszego nieudanego epizodu polityki europejskiej – najpierw trzeba odpowiedzieć na pytanie, czy tylko czynniki zewnętrzne sprawiły, że Litwa nie mogła zrealizować jednego z najważniejszych celów od czasu wstąpienia do UE: przystąpienia w 2007 r. do Unii Gospodarczej i Walutowej. Kryteria konwergencji, które powinny być spełnione przez państwa ubiegające się o przystąpienie do strefy euro, oraz sposób ich stosowania przez Komisję Europejską i Europejski Bank Centralny zostały powszechnie skrytykowane37. Krytyka ta nasiliła się szczególnie po negatywnej ocenie przygotowań Litwy do wprowadzenia euro w 2006 r. Należy jednak przyznać, że mimo surowego stosowania kryteriów konwergencji takie kraje jak Słowenia i Słowacja potrafiły jednak wprowadzić euro, zaś inflacja na Litwie faktycznie przez kilka lat przewyższała kryterium konwergencji. Równie trudno jest potwierdzić tezę, że z powodu obiektywnych okoliczności – niższego poziomu rozwoju gospodarczego itp. – nowe państwa członkowskie UE nie mogą jeszcze wprowadzić euro. Dlatego nawet przy uwzględnieniu wątpliwości co do zasadności niektórych kryteriów i ich stosowania, przypadek Litwy nie może być adekwatnie oceniony bez odwołania się do niektórych istotnych czynników polityki wewnętrznej.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję litewskiej polityki gospodarczej – prowadzona w kraju w tamtym okresie ekspansywna polityka fiskalna była sprzeczna z polityką pieniężną i jej dążeniem do spełnienia kryteriów konwergencji. Innymi słowy, ignorując nalegania Komisji Europejskiej, by zrównoważyć budżet państwa i prowadzić rozsądną politykę fiskalną od momentu przystąpienia Litwy do Mechanizmu Kursów Walutowych II (ERM II) zaraz po wstąpieniu do UE w maju 2004 r., wydatki budżetowe intensywnie rosły i przyczyniły się do wzrostu inflacji w państwie. Poziom cen wzrósł również z powodu kilku decyzji o podwyższeniu cen regulowanych (transport, energetyka) i podniesieniu niektórych podatków pośrednich38.

Rzeczywiście, jednocześnie ze zbliżaniem się terminu oceny przygotowania Litwy do wstąpienia do strefy euro ceny niektórych surowców na świecie rosły, co przyczyniło się do zwiększenia inflacji na Litwie, niemniej jednak gdyby na Litwie prowadzono skoordynowaną i konsekwentną politykę, zorientowaną na spełnianie kryteriów konwergencji, państwo prawdopodobnie nie przekroczyłoby kryterium inflacji.

Gdyby jeszcze Litwa prowadziła konsekwentną i mądrą politykę budżetową, zgodną z rekomendacjami Komisji Europejskiej powtarzanymi od kilku lat, litewskie argumenty brzmiałyby bardziej przekonująco. W dodatku wypowiedzi litewskich polityków na temat wstąpienia do strefy euro były mocno zróżnicowane, co jeszcze bardziej osłabiło argumentację litewskiej strony, która osiągnęła gotowość dopiero w ostatnich miesiącach przed oceną Litwy. Nieskuteczna próba przystąpienia Litwy do strefy euro w 2007 r. da się wyjaśnić przede wszystkim niekonsekwentną i nieskoordynowaną wewnętrzną polityką gospodarczą oraz naprędce przygotowanymi argumentami, które nie przekonały instytucji UE i większości innych państw członkowskich, mimo znacznego wsparcia i sympatii ze strony zagranicznych analityków, którzy dostrzegali, że przekroczenie kryterium inflacji było bardzo małe.

Zanim się zacznie myśleć o kolejnej próbie wstąpienia do strefy euro – a kryzys gospodarczy pokazał, że Litwa dużo straciła, nie wstępując do niej wcześniej – trzeba wyciągnąć wnioski z poprzedniego niepowodzenia. W przyszłości może to być jeszcze trudniejsze, bo w najbliższych latach to już nie inflacja, a wskaźniki makroekonomiczne (deficyt budżetowy i być może również dług publiczny) oraz wysokość stóp procentowych mogą przeszkodzić we wstąpieniu do strefy euro. Ograniczenie deficytu budżetowego do poziomu 3% będzie trudne do osiągnięcia, zwłaszcza dopóki trwa kryzys ekonomiczny. Chcąc ten cel zrealizować, nawet podczas ożywienia gospodarczego, trzeba będzie podejmować politycznie trudne decyzje. Uzasadnianie zachowania obecnej polityki monetarnej i sztywnego kursu oraz strategii wyjścia z kryzysu gospodarczego dążeniem do jak najszybszego wprowadzenia euro jest odpowiednim fundamentem polityki gospodarczej, jednak jest to tylko pierwszy krok w kierunku skoordynowanej i konsekwentnej polityki, która może pomóc w spełnieniu kryteriów konwergencji za kilka lat.

Wejście Litwy do strefy Schengen, w odróżnieniu od próby przystąpienia do strefy euro w 2007 r., stało się jednym z najlepszych przykładów skutecznej polityki europejskiej ostatnich lat. Oczywiście można znaleźć niemało różnic między tymi sferami – na wskaźniki ekonomiczne, zwłaszcza inflację, dużo trudniej wpływać poprzez decyzje polityczne niż na wdrażanie systemów informacyjnych czy spełnienie innych wymogów warunkujących otwarcie strefy Schengen dla nowych członków UE. W dodatku potencjalne trudności z realizacją zatwierdzonego w 2006 r. harmonogramu rozszerzenia strefy Schengen powstawały nie tyle ze względu na brak przygotowania Litwy i pozostałych państw przystępujących, ile ze względu na działania niezrealizowane przez instytucje UE i niektóre stare państwa unijne. Ostatecznie można podejrzewać, że po nieudanej próbie wejścia do strefy euro litewskie elity polityczne wolały uniknąć kolejnego niepowodzenia i dlatego szybciej zmobilizowano zasoby, dążąc do znalezienia rozwiązań technicznych i przekonania innych partnerów w Unii Europejskiej.

W tym przypadku Litwa wraz ze Słowenią przejęły inicjatywę, podtrzymując rozwiązanie zaproponowane przez Portugalię (projekt SISone4All), które miało na celu zapobiegnięcie odwleczeniu wdrożenia nowego systemu informacyjnego (SIS II). Litwa na czas zrealizowała techniczne zadania przygotowawcze, które były konieczne do przyłączenia się do systemu informacyjnego Schengen oraz przekonała inne państwa członkowskie do poparcia propozycji Portugalii. Pozwoliło to Litwie i ośmiu innym nowym państwom członkowskim UE w grudniu 2007 r. wejść do strefy Schengen, tj. strefy bez kontroli na wewnętrznych granicach państw. Co prawda przygotowania Litwy nie przebiegały bez zakłóceń, zaś niektóre decyzje co do wykorzystania dotacji unijnych na ten cel oraz podział zasobów służby ochrony granic mogą podlegać dyskusji, jednak uchybienia na posterunkach kontroli wskazywane przez ekspertów Komisji były naprawiane i było to odpowiednio ocenione.

Członkostwo w strefie Schengen ma również duże znaczenie symboliczne, gdyż obywatele Litwy i pozostałych nowych państw członkowskich UE mogą wyraźnie dostrzec korzyść płynącą ze zjednoczenia Europy, jako że nie trzeba tracić czasu na kontrole na granicach państw członkowskich.

Należy zaznaczyć, że dużo łatwiej oceniać sukces albo niepowodzenie litewskiej polityki w przypadku wejścia do strefy euro czy Schengen, niż gdy idzie o uczestnictwo w polityce Partnerstwa Wschodniego czy próby przyczynienia się do kształtowania wspólnej polityki energetycznej UE i włączenia Litwy do sieci energetycznych. Pierwsze dwa z wymienionych projektów mają wyraźne cele, których osiągnięcie nietrudno ocenić i rejestrować w czasie. Cele polityki Partnerstwa Wschodniego i uzgadniania polityki energetycznej są raczej szerokie i zależą nie tylko od wpływu i starań Litwy. Sukces polityki wschodniej UE można określić na różne sposoby – zaczynając od dobrosąsiedzkich stosunków UE z krajami Partnerstwa Wschodniego (Ukraina, Mołdawia, Gruzja i in.), które mogą obejmować minimalne dostosowanie tych państw do norm UE, koniecznych do wzajemnego handlu i przepływu osób. Sukcesu można również upatrywać w przestrzeganiu zasad wspólnych dla demokracji liberalnych, a także w dużo głębszej integracji – uczestnictwie tych państw w wewnętrznym rynku UE na podobnych zasadach jak kraje europejskiej strefy gospodarczej czy nawet uznaniu i realizacji perspektywy ich członkostwa w UE.

Dążenie Litwy do współtworzenia polityki Partnerstwa Wschodniego UE można łatwo uzasadnić zarówno z pozycji wartości (rozprzestrzenianie i instytucjonalizacja zasad konstytuujących demokracje liberalne), jak i za pomocą argumentów dotyczących interesów materialnych (bezpieczne sąsiedztwo, rozwój obopólnie korzystnych stosunków gospodarczych). Nieporównywalnie trudniej jest dokonać oceny najskuteczniejszych w realizacji takiej polityki narzędzi i wskaźników jej sukcesu. W tym celu niezbędne jest przeprowadzenie obszernych badań, których punktem wyjścia powinno być wyraźne określenie celów, do których dąży UE i Litwa.

Mniej trudu sprawia wyliczenie celów polityki integracji energetycznej: integracja wewnętrznych rynków energii elektrycznej i gazu, warunki do dywersyfikacji źródeł dostaw, a także zwiększenie siły negocjacyjnej w stosunkach z państwami trzecimi i koordynacja stanowisk wśród państw członkowskich UE, co ma zagwarantować pewną dostawę surowców energetycznych po konkurencyjnych cenach. Dla Litwy najważniejsze jest zintegrowanie się z europejskimi sieciami energetycznymi, co pozwoli na zwiększenie różnorodności i konkurencyjności źródeł dostaw, oraz uzyskanie politycznego i finansowego wsparcia UE dla ważnych z punktu widzenia Litwy kwestii polityki energetycznej (od zakłóceń dostaw z Rosji po realizację wspólnych projektów z innymi państwami UE). Bodaj największym litewskim osiągnięciem w dziedzinie polityki energetycznej jest uznanie w dokumentach UE faktu izolacji państw bałtyckich i uwzględnienie w nich pomocy finansowej dla najważniejszych projektów, przede wszystkim dla mostu energetycznego łączącego Szwecję i Litwę (a dokładniej: państwa północne i bałtyckie).

Z drugiej strony litewską politykę energetyczną w ostatnich latach cechują różne sprzeczności i niekonsekwencja. Odnosi się to przede wszystkim do stanowiska Litwy wobec rozważanego przez UE „trzeciego pakietu energetycznego” w latach 2007-2008, którego celem była dalsza integracja rynków energii elektrycznej i gazu ziemnego. Litwa nie tylko nie opowiedziała się stanowczo za dalszym tworzeniem wewnętrznego rynku energetycznego, ale przez jakiś czas nawet rozważała możliwość ubiegania się o przyznanie okresu przejściowego na realizację tego pakietu. Trudno również dostrzec konsekwentną politykę w dzieleniu spółek energii elektrycznej, poprzez prywatyzację jednej z nich i późniejsze ponowne połączenie oraz stworzenie „narodowego giganta”, który niedługo ma być zlikwidowany. Biorąc pod uwagę ponowne próby odwleczenia zamknięcia elektrowni atomowej w Ignalinie oraz wiele opóźnionych projektów, które miały być zrealizowane przed jej zamknięciem, można stwierdzić, że wkład Litwy do europejskiej polityki energetycznej oraz próby wykorzystania narzędzi unijnych do realizacji narodowych interesów w tej sferze w największym stopniu były hamowane przez niekonsekwentną i sprzeczną politykę wewnętrzną oraz opóźnione i źle zarządzane projekty energetyczne.

Trudno byłoby oczekiwać, że wpływ Litwy na politykę energetyczną UE będzie duży, podczas gdy litewskie elity polityczne wciąż jeszcze w wyraźny sposób poprzez konkretne działania nie wykazały chęci stworzenia w sektorze energetyki warunków prawdziwej konkurencji, zróżnicowania źródeł dostaw i przejrzystego środowiska regulacji. Energetyka jest sektorem, w którym litewska praktyka polityczna i ekonomiczna nierzadko różnią się od retoryki czy narodowych strategii energetycznych, zaś przyjęte decyzje są albo nierealizowane, albo zmieniane i wzajemnie sprzeczne. Dlatego można przewidywać, że wpływ Litwy na politykę energetyczną UE i regionu Morza Bałtyckiego nie wzrośnie w sposób znaczący tak długo, jak długo będzie prowadzona niekonsekwentna i trudna do przewidzenia obecna polityka wewnętrzna państwa. Dostrzegając wagę energetyki dla litewskiej gospodarki (a także polityki), można to chyba nazwać jednym z największych dylematów polityki europejskiej, który po jakimś czasie może stać się jedną z największych porażek polityki litewskiej.

 

PODSUMOWANIE

 

Integracja europejska, której najlepszym uzasadnieniem w sensie politycznym jest rozszerzenie UE, zasadniczo odmieniła życie obywateli państw europejskich. Likwidacja barier we wzajemnym handlu, inwestycjach i przepływie osób stała się ważnym bodźcem wzrostu dla wszystkich gospodarek UE, a zwłaszcza dla nowych państw członkowskich. Jednak oceniając uczestnictwo Litwy i pozostałych nowych krajów członkowskich UE we wspólnym rynku i unijnej polityce redystrybucji, jednym z najważniejszych nasuwających się wniosków jest przyznanie, że nawet po wstąpieniu do UE rozwój przedsiębiorczości, poziom dochodów oraz jakość życia nadal zależą przede wszystkim od polityki narodowej. Najlepszym tego przykładem są różnice takich wskaźników, jak bezpośrednie inwestycje zagraniczne czy emigracja z nowych państw członkowskich UE. Pod tym względem litewskie wskaźniki w pierwszych latach członkostwa w UE są raczej kiepskie. Na politykę wewnętrzną, która mogłaby wzmocnić pozytywy z członkostwa w UE, zwraca się zbyt mało uwagi.

To, w połączeniu z niezrealizowaną restrukturyzacją, może sprawić, że kryzys ekonomiczny, który się zaczął w 2008 r., może nie tylko zatrzymać, ale nawet zmienić tendencję ostatniego dziesięciolecia – zbliżania się Litwy do średnich wskaźników ekonomicznego rozwoju UE. Doświadczenie pierwszych lat po rozszerzeniu UE potwierdza bezpodstawność obaw, iż zwiększona liczba członków UE zakłóci działalność instytucji unijnych, utrudni podejmowanie decyzji lub nawet doprowadzi do paraliżu instytucjonalnego.

Minęło zbyt mało czasu, by dokonać obszernego podsumowania, niemniej przeprowadzone do tej pory badania wykazują, że po zwiększeniu się liczby członków działalność instytucji UE zasadniczo się nie zmieniła i radzą sobie one ze zwiększoną różnorodnością interesów. Wnioski wyciągnięte z analizy procesu politycznego UE po rozszerzeniu pozwalają na krytykę argumentów, jakoby dalsze rozszerzenie UE było trudne do zrealizowania bez przeprowadzenia gruntownych reform instytucjonalnych.

Nie sprawdziły się również obawy, że nowe państwa członkowskie UE będą ciągle odstawały pod względem wskaźników implementacji norm UE. Chociaż wdrażanie norm prawnych UE nie może być oceniane jedynie w oparciu o wskaźniki ich implementacji, to również pod tym względem nowe państwa członkowskie UE nie tylko nie zostają w tyle za starymi państwami UE, ale nawet większość z nich wyprzedzają.

Uczestnictwo nowych państw członkowskich w polityce UE od etapu przygotowania decyzji i formułowania stanowisk narodowych aż do ich realizacji będzie jednym z podstawowych kierunków dalszych badań studiów europejskich. Przy zastosowaniu różnorodnych metod analizy po pewnym czasie dostarczy on więcej spostrzeżeń na temat członkostwa Litwy i innych państw w UE oraz wykorzystania płynących z tego korzyści. Już teraz warte zgłębienia są zagadnienia uczestnictwa Litwy w unijnej polityce Partnerstwa Wschodniego oraz polityce energetycznej, a także kolejne reformy systemu zarządzania sprawami Europy oraz ich rezultaty. Badanie wpływu Litwy na politykę UE oraz oddziaływanie unijnych decyzji na Litwę jest istotne nie tylko z punktu widzenia debaty naukowej, ale też dla rozwoju praktyki politycznej, a zwłaszcza przygotowań Litwy do prezydencji w UE.

 

Przypisy

1 Prace naukowe, w których analizowano integrację Litwy z UE, są przedstawione w: R. Vilpišauskas, Europos studijos Lietuvoje: trumpalaikis susižave jimas ar neišnaudotos galimybes?, „Politologija” 2007, nr 4, s. 191 -214.

2 R. Baldwin, J.F. Francois, R. Portes, The Costs and Benefits of Eastern Enlar gement. The Impact on the EU and Central Europe, „Economic Policy” 1997, Vol. 24, s. 127 -170; M.L. Tupy, EU Enlargement. Costs, Benefits, and Strategies for Central and Eastern European Countries, „Policy Analysis” 2003, 18 IX, nr 489; K. Barysch, Enlargement Two Years on. Economic Success or Political Failure? Briefing Paper for the Confederation of Danish Industries and the Central Organization of Industrial Employees in Denmark, London–Copenhagen 2006.

3 Jednym z pierwszych litewskich studiów na temat przystąpienia Litwy do UE była książka wydana przez litewskie Centrum Studiów Integracji Europejskiej (lt. Europos integracijos studiju centras), w której znalazł się wybór prac o integracji różnych autorów: Lietuvos integracija i Europos Sąjungą. Bukles, perspektyvu ir pasekmiu studija, red. K. Maniokas, G. Vitkus, Vilnius 1997.

4 Wyniki kilkudziesięciu badań nad skutkami członkostwa Litwy w UE, przeprowadzonych w trakcie procesu akcesyjnego i po rozszerzeniu UE, opublikowano na stronie Kancelarii Rządu Republiki Litewskiej: http://www.euro.lt.

5 A. Moravcsik, M. Vachudova, National Interests, State Power, and EU Enlargement, „East European Politics and Society” 2003, Vol. 17, nr 1, s. 42 -57; H. Sjursen, Why Expand? The Question of Legitimacy and Justification in the EU’s Enlargement Policy, „Journal of Common Market Studies” 2002, Vol. 40, nr 3, s. 491 -513; F. Schimmelfennig, The Community Trap. Liberal Norms, Rhetorical Action, and the Eastern Enlargement of the European Union, „International Organization” 2001, Vol. 55, nr 1, s. 47 -80.

6 A. Moravcsik, M. Vachudova, National Interests…, s. 42 -57. Szerzej o negocjacjach między państwami przystepującymi i UE zob.: R. Vilpišauskas, Dery bos del narystes Europos Sąjungoje: procesas, veikejai, rezultatas, [w:] Lietuvos kelias i Europos Sąjungą, red. K. Maniokas, R. Vilpišauskas, D. Žeruolis, Vilnius 2004, s. 55 -78.

7 Szerzej na ten temat zob.: K. Maniokas, Europos Sąjungos pletra ir europeizacija. Vidurio ir Rytu Europos valstybiu isijungimas i Europos Sąjungą, Vilnius 2003.

8 Zob.: S. Lavenex, EU External Governance in „Wider Europe”, „Journal of European Public Policy” 2004, Vol. 4, nr 11, s. 680 -700; taż, A Governance Perspective on the European Neighborhood Policy. Integration beyond Conditionality, „Journal of European Public Policy” 2008, Vol. 15, nr 6, s. 938–955; J. Kelly, New Wine in Old Wineskins. Promoting Political Reforms through the new Neighborhood Policy, „Journal of Common Market Studies” 2006, Vol. 44, nr 1, s. 29 -55.

9 Te pytania były szeroko omawiane na konwencie przygotowującym Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, a później w trakcie dyskusji o konieczności przyjęcia traktatu lizbońskiego.

10 Ten problem zmiennej zależnej dogłębnie przeanalizowali już pierwsi badacze integracji, którzy stworzyli neofunkcjonalistyczny kierunek badań (E. Haas, L. Lindberg, P. Schmitter).

11 Dane Eurostatu, zob.: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tsieb010.

12 H. Grabbe, What the New Member States Bring into the European Union, [w:] European Union Enlargement, red. N. Nugent, London 2004, s. 70 -83.

13 European Commission, Five Years of Enlarged EU. Economic Achievements and Challenges, „European Economy” 2009, nr 1. Komisja Europejska zainicjowała również dyskusje na temat wpływu rozszerzenia UE, w których trakcie dogłębnie analizowano oddzielne obszary integracji (np. migracja, bezpośrednie inwestycje zagraniczne) i wpływ rozszerzenia UE (jedna z pierwszych konferencji została zorganizowana 13 -14 XI 2008 r., zaprezentowano wtedy odrębne części wspomnianych badań).

14 European Commission, Five Years of Enlarged EU…, s. 11.

15 Tamże.

16 Badania, które jeszcze przed akcesją do UE zainicjował Europejski Komitet przy Rządzie Republiki Litewskiej, a wykonali analitycy skupieni wokół grupy EKT, można uznać za jeden z nielicznych przykładów dobrej praktyki w ramach public policy na Litwie, gdy istotne z punktu widzenia obywateli zmiany są dogłębnie oceniane zarówno przed ich realizacją, jak i po niej, co pozwala sprawdzić, w jakim stopniu potwierdziły się prognozy. Jest to bez wątpienia bardzo istotne zarówno dla jakości polityki, jak i informowania społeczeństwa o skutkach członkostwa w UE.

17 Grupa EKT, Ocena wpływu integracji Litwy z UE na litewską gospodarkę w latach 2004 -2006 (ex post). Ostateczne sprawozdanie z badań wykonanych na zamówienie Rządu Republiki Litewskiej, 2007, s. 70.

18 Bardziej wyczerpujące dane są dostępne na stronach internetowych Litewskiego Departamentu Statystyki, Banku Litwy i Ministerstwa Finansów, zaś dane porównawcze prezentuje Eurostat. Poza tym wiele wskaźników ekonomicznych nowych państw członkowskich można znaleźć we wspomnianym powyżej raporcie Komisji Europejskiej i badaniu grupy EKT.

19 Zob.: N. Walter [i in.], Estonia, Lithuania, Slovenia: Poised to Adopt Euro. Views on Medium and Long -Term Convergence, „Deutsche Bank Research” 2006, 3 IV; A. Ahearne, J. Pisani-Ferry, The Euro: Only for the Agile, „Bruegel Policy Brief ” 2006, nr 1.

20 Warto zaznaczyć, że od czasu wstąpienia do UE aż do początku kryzysu ekonomicznego rząd Litwy nie zrealizował ani jednej z najważniejszych rekomendacji, regularnie prezentowanych przez Forum Inwestorów, co również można uznać za ważki wskaźnik ilustrujący pogląd elit politycznych na inwestycje zagraniczne i potrzebę ciągłej obserwacji i zmieniania środowiska inwestycyjnego. Co prawda to samo można powiedzieć o reformie administracji publicznej, która musiała być przeprowadzona przez Komisję Zachodzącego Słońca (rządowa komisja ds. doskonalenia zarządzania publicznego – przyp. tłum.) – kolejne propozycje Komisji nie znalazły odbicia w praktycznych decyzjach rządu i sejmu, które mogłyby ulepszyć jakość rządzenia.

21 Zob.: wskaźniki Doing business według Banku Światowego, podsumowania realizacji Strategii Lizbońskiej według Centrum Reform Europejskich, konkurencyjności według Światowego Forum Gospodarczego, wolności ekonomicznej według Heritage Foundation, percepcji korupcji według Transparency International, globalizacji według KOF (Swiss Economic Institute) i in.

22 Zob.: R. Vilpišauskas, Crisis as an Opportunity for Reform, 2009, praca niepublikowana.

23 Te wnioski podzielają nie tylko instytucje UE, np. Komisja Europejska, po podsumowaniu doświadczenia kilku lat po rozszerzeniu z 2004 r., lecz także wielu niezależnych analityków, przykładowo analitycy Centre for European Policy Studies (CEPS). Kilka takich prac zostanie zaprezentowanych w dalszej części artykułu.

24 P. Settembri, The Surgery Succeeded. Has the Patient Died? The Impact of Enlargement on the European Union, Jean Monnet Working Paper nr 04/07, 2007.

25 Tamże, s. 31.

26 S. Kurpas, C. Gron, P.M. Kaczyński, The European Commission after Enlar gement. Does More Add Up to Less?, CEPS Special Report, February 2008.

27 O. Schneider, Central Europe’s Lost Voice in the European Union. An Analysis of Central European Voting Patterns, CESinfo Working Paper nr 2454, 2008, s. 2.

28 R. Špokevičiute, D. Žeruolis, Dovanotam arkliui i dantis nežiuri? Lietuvos derybos del Europos Sąjungos 2007 -2013 metu biudžeto, „Politologija” 2007, nr 4, s. 23 -86.

29 Tamże, s. 11.

30 U. Sedelmeier, After Conditionality. Post -Accession Compliance with EU Law in East Central Europe, „Journal of European Public Policy” 2008, Vol. 15, nr 6, s. 806 -825.

31 R. Vilpišauskas, V. Nakrošis, Politikos igyvendinimas Lietuvoje ir Europos Sąjungos itaka, Vilnius 2003.

32 U. Sedelmeier, After Conditionality…, s. 806 -825.

33 Niektórzy autorzy już teraz stosują różne kategoryzacje przejmowania praw UE, zgodnie z którymi dzielą państwa członkowskie na trzy lub cztery grupy, podkreślając w ten sposób, że nowe państwa członkowskie nie odznaczają się gorszą implementacją, jednak podobnie jak niektóre stare państwa członkowskie trafiają do grupy „martwych liter”, dla której charakterystyczny jest formalizm implementacji norm UE, polegający na przestrzeganiu jedynie litery prawa i braku zainteresowania praktyczną ich realizacją. Zob.: G. Falkner, O. Treib, Three Worlds of Compliance of Four? The EU -15 Compared to New Member States, „Journal of Common Market Studies” 2008, Vol. 46, nr 2, s. 293 -313.

34 K. Maniokas, R. Vilpišauskas, National Coordination of European Policy in Lithuania, 2008, praca niepublikowana.

35 Przykładowo Centrum Studiów Strategicznych przy Ministerstwie Spraw Zagranicznych przygotowało obszerne studium na temat litewskich priorytetów polityki europejskiej w 2006 r. Z podobną inicjatywą, zrealizowaną przez przedstawicieli państwowych instytucji, a nie niezależnych ekspertów, wyszła Kancelaria Rządu Republiki Litewskiej, prezentując w 2008 r. strategiczne kierunki litewskiej polityki europejskiej na lata 2008 -2013.

36 H. Wallace, Exercising Power and Influence in the European Union. The Roles of Member States, [w:] The Member States of the European Union, red. S. Bulmer, C. Lequesne, Oxford 2005, s. 25 -44.

37 O dyskusjach na temat kryteriów konwergencji i ich stosowania przez nowe państwa członkowskie UE zob.: R. Vilpišauskas, The Political Economy of Eurozone Enlargement. The Motives, Prospects and Implications for the EU and its Member States, [w:] The Euro and the Dollar in a Globalized Economy, red. J. Roy, P. Gomis -Porqueras, Aldershot 2007, s. 149 -162.

38 Szerzej zob.: tenże, Economic and Political Challenges of Lithuania Ac ceding to the Euro Area, [w:] Economic and Political Challenges of Acceding to the Euro Area in the Post -Lehman Brother’s World. Country Report, Sofia 2009.

 

Z języka litewskiego tłumaczyła

Alicja Malewska (styczeń 2014)

 

Prof. dr Ramunas Vilpišauskas, dyrektor Instytutu Stosunków Międzynarodowych i Nauk Politycznych Uniwersytetu Wileńskiego, profesor, doktor nauk społecznych. Wykładał na uniwersytetach w USA i Kanadzie. W latach 2004-2009 był doradcą prezydenta Republiki Litewskiej, kierownikiem Zespołu ds. Polityki Gospodarczej i Społecznej. W latach 2003-2004 przewodniczył Litewskiemu Stowarzyszeniu Politologów, w latach 2002-2004 był członkiem zarządu litewskiego oddziału Open Society Foundation, w latach 1997-2004 był ekspertem Litewskiego Instytutu Wolnego Rynku. Jest członkiem Stowarzyszenia Studiów Europejskich (USA) i Stowarzyszenia Uniwersytetów Współczesnych Studiów Europejskich (Wielka Brytania). Był doradcą rządów Gruzji, Bośni i Hercegowiny oraz Mołdawii w sprawach integracji z Unią Europejską i reform wewnętrznych.