Ekonomia polityczna reform i liberalizacji w Indiach

Roshni Sengupta

Roshni Sengupta

Dr, wykłada na Uniwersytecie Jagiellońskim przedmioty dotyczące polityki, gospodarki i mass-mediów w Indiach.

W niniejszym eseju prześledzę proces reform gospodarczych, które doprowadziły do boomu w sektorze korporacji w Indiach, do konkurencyjności i wzrostu gospodarki kraju po roku 1991. Przyjmę ujęcie typowe dla ekonomii politycznej i scharakteryzuję debatę polityczną wokół poszczególnych decyzji, podejmowanych w kierunku liberalizacji indyjskiej gospodarki. Obserwacja procesu, który dla Indii oznaczał przejście od industrializacji zastępującej import do wzrostu opartego na handlu, pozwala poczynić wartościowe spostrzeżenia, dotyczące zmiany gospodarczej. Wysokie cła, zawyżone kursy walut, kontrola importu, oraz licencjonowanie produkcji przemysłowej od 1947 r. dominowały w gospodarce Indii, programowo zastępującej import uprzemysłowieniem. Z kilku względów przeważało w kraju sceptyczne nastawienie wobec przyszłości reform ekonomicznych i urynkowienia. Reformy w handlu i inwestycjach z 1991 r. zostały zapoczątkowane w warunkach wyraźnego rozwoju demokracji, gdy Partia Kongresowa (Indyjski Kongres Narodowy, IKN) przewodziła niepewnej większości parlamentarnej. Drugim czynnikiem były rozmiary indyjskiej gospodarki. One pozwoliły rządom na długotrwałe realizowanie polityki zastępowania importu industrializacją (Haggard 1990: 26-30). Demokracja indyjska i wielkość kraju stanowią o tym, że Indie są szczególnie ciekawym przypadkiem zmiany gospodarczej.

Roshni Sengupta

Dr, wykłada na Uniwersytecie Jagiellońskim przedmioty dotyczące polityki, gospodarki i mass-mediów w Indiach.

Wydaje się, że dla krajów demokratycznych szybkie przejście do polityki zorientowanej na wolny handel nie jest łatwe. Takie dążenia często stanowią zagrożenie dla interesów małych, ale wpływowych grup, takich jak politycy czy biurokraci, żyjący z kontroli. Nie sprzyjają zmianom potentaci przemysłowi, przyzwyczajeni do wygód zamkniętego rynku krajowego, dobrze prosperujący na państwowych subsydiach rolnicy oraz pracownicy nierentownych przedsiębiorstw. Reżimy autorytarne, takie jak Taiwan czy Korea Południowa, z powodzeniem wprowadziły zmiany gospodarcze, przeorganizowując siłę roboczą i przedsiębiorstwa tak, by sprostały wymogom gospodarki opartej na swobodnej wymianie. Te kraje wspierały kredytami eksport, podwyższyły podatki, zdyscyplinowały politykę pieniężną i skutecznie obniżyły ryzyko dla eksporterów, zapewniając im kluczową informację i finansowanie. Prezydent Indonezji Suharto był w stanie zlikwidować dawne instytucje i powołać nowe, by w ten sposób zmienić stosunek państwa do pracowników i biznesu. Chile Augusto Pinocheta, Ghana Jerry’ego Rowlingsa czy Turcja Turguta Özala były rządzone przez wojskowych (Nelson 1993: 433-42). Chiny włączyły się do światowej gospodarki, przyjęły zasadę konkurencji i osiągnęły niebywały rozwój gospodarczy, jednocześnie ograniczając prawa obywatelskie.

Reformy gospodarcze w Indiach przebiegały inaczej, niż miało to miejsce w krajach pod rządami autorytarnymi. Pierwsze próby zmian, podjęte przez premiera Rajiva Gandhiego, zapoczątkowane w latach osiemdziesiątych, były umiarkowanie udane w porównaniu z przełomowymi przemianami z roku 1991. Ówczesny kryzys bilansu płatniczego stanowi istotne, ale nie pełne wyjaśnienie zmian, które nastąpiły później. Indie zmagały się z nim w 1966 roku, ale potem, od 1969 r., z zapałem powróciły do polityki zastępowania importu industrializacją (Mukherjee 2000: 375-92; Frankel 2005: Chs 10-12).

Trzeba odnotować, z jakich względów rząd koalicyjny pod przywództwem Partii Kongresowej premiera Narasimha Rao był w stanie zainicjować daleko idące reformy po roku 1991. Kluczowe jest tu zrozumienie mechanizmu, który przeniósł akcenty polityczne na korzyść prywatnej inicjatywy i wspieranie handlu. Stało się to w latach osiemdziesiątych, w dodatku nastąpiło sprzężenie dążeń Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW), władz w Indiach oraz przedstawicieli indyjskiego przemysłu, które w warunkach kryzysu walutowego w 1991 r. okazało się przełomowe dla wprowadzenia reform. Powstała sytuacja, w której rząd zabiegał o poparcie obywateli dla liberalizacji przemysłu, handlu i inwestycji poprzez wskazanie, że pozostaje ona w bezpośrednim związku z odczuwalnymi korzyściami, płynącymi z międzynarodowego porozumienia z MFW (1988: 446-8; Moravcsik 1993: 25-6). Dotychczas przemysł zastępujący import kolidowałby z obniżeniem ceł i dopuszczeniem zagranicznych inwestycji. Jego przedstawiciele przystali na liberalizację, bo MFW był jedynym źródłem skąd można było czerpać środki, dzięki którym dało się importować surowce i półfabrykaty, niezbędne w produkcji na rynek krajowy w warunkach kryzysu bilansu płatniczego.

W niniejszym artykule prześledzę rozwój prowadzonej w Indiach polityki zastępowania importu uprzemysłowieniem (George and McKeown 1985: 21-58; Pierson 2004: Ch. 2). W tym procesie da się wskazać, kiedy takie właśnie uprzemysłowienie doprowadziło w końcu do urynkowienia. Polityka rozwoju przemysłu zamiast importu zawiera elementy samozniszczenia, generuje deficyt fiskalny, niemożliwy do utrzymania na dłuższą metę. Szok zewnętrzny, wywołany wojną w Zatoce (1990) był mniejszym obciążeniem dla bilansu płatniczego Indii niż dwa wstrząsy na rynku ropy (1973 i 1980). Jednak to ten zewnętrzny czynnik spowodował, że pogarszająca się wewnętrzna sytuacja finansowa zmieniła się w ostry kryzys. Deficyt lat osiemdziesiątych wpłynął na orientację rządzących i ostatecznie skłonił ich do zmiany kierunku polityki gospodarczej w 1991 r.

 

Uprzemysłowienie zamiast importu, demokracja i mobilizacja społeczna

 

Uprzemysłowienie może stać się czynnikiem wzrostu świadomości społecznej i skłonić wielu ludzi do uczestnictwa w polityce. Industrializacja i rozwój gospodarczy często prowadzą do protestów politycznych, z których rodzi się demokracja, co można obserwować od Europy południowej aż po wschód Azji (Inglehart 1997: 8). Nawet w Niemczech, których historia sprzed II wojny światowej była uważana za przykład wyjątku od tej zasady, wykazywały po etapie szybkiego rozwoju na przełomie XIX i XX w. wyraźny stopień mobilizacji społecznej i politycznej (Berman 2001: 431-62). Uprzemysłowienie zamiast importu było strategią rozwoju gospodarczego, która przyczyniła się do wzrostu aspiracji ekonomicznych. W Indiach trafiły one na podatny grunt demokratyczny w polityce, była to jednocześnie strategia modernizacyjna, przyjmowana przez społeczeństwa w późniejszej fazie industrialnej, a oparta na szybkiej rozbudowie przemysłu w warunkach gospodarki zamkniętej. Drugi Plan Pięcioletni w Indiach (1956–1961) stanowił próbę planowego uprzemysłowienia przy wykorzystaniu raczej wewnętrznego efektu skali niż w drodze wymiany zagranicznej. Architekt tej strategii, Prasanta Chandra Mahalanobis, wskazywał na czytelne zbieżności między Planem w Indiach a sowieckim eksperymentem późnych lat dwudziestych XX w. Polegał on na szybkim uprzemysłowieniu kraju i wprowadzeniu socjalizmu, co z kolei odpowiadało wizji nowoczesnych Indii, wyznawanej przez premiera Jawaharlala Nehru.

Skutkiem uprzemysłowienia była urbanizacja. Ta pierwsza wymaga zresztą zasobów piśmiennej i wykwalifikowanej siły roboczej, z dostępem do mediów drukowanych, a później – elektronicznych. Uprzemysłowienie zamiast importu stało się więc dla Indii podglebiem urbanizacji, alfabetyzacji i dostępu do mass-mediów – czyli do podstawowych czynników, niezbędnych dla modernizacji. Modernizacja uchodzi za generator mobilizacji społecznej, bo trzy wyżej wymienione czynniki często prowadzą do wzrostu świadomości politycznej i zaangażowania politycznego (Huntington 1968:5). Alfabetyzacja i dostęp do mediów powodują poczucie deprywacji, a zamieszkanie w miastach oznacza rozpad tradycyjnych więzi rodzinnych i lokalnych. Przełamanie dotychczasowych przywiązań do wielkiej rodziny i społeczności wiejskiej oraz większe przyzwolenie na indywidualizm warunkuje powstawanie nowych celów i kształtowanie się nowych aspiracji jednostkowych. Stosunki patronalno-klientelistyczne, charakterystyczne dla społeczności wiejskich, coraz częściej ustępują miejsca dążeniom o podłożu klasowym, sektorowym lub społecznościowym (Huntington 1968: 39-49; Huntington and Nelson 1976: Ch. 3). Zwiększa się uczestnictwo polityczne obywateli. Nowe grupy wykorzystują możliwości, a stare czują się zagrożone. Niezależna partycypacja polityczna podejmowana w oparciu o swobodę działania (np. udział w wyborach) zajmuje miejsce dawnych, przymusowych form uczestnictwa. Grupy interesu, np. organizacje zawodowe czy kulturalne, wypowiadają się w sposób niezależny. Uczestnictwo polityczne w warunkach mobilizacji społecznej przyjmuje postać głosowania, lobbingu, działalności zorganizowanej oraz różne formy protestu politycznego, włącznie z przemocowymi (Huntington and Nelson 1976: F, 19, Ch. 1 and Ch. 3).

Modernizacja oparta na uprzemysłowienie zamiast importu dała w Indiach wymierne efekty w obszarze edukacji, urbanizacji i dostępu do mediów. Wskaźnik alfabetyzacji społeczeństwa podwoił się z 23.8 proc. w 1960 r. do 52.21 proc. w roku 1990 (GoI 1999: vi). Wzrósł udział mieszkańców miast z 20 proc. w 1970 r. do 26 proc. w 1990 r. W roku 1983 tylko jedna czwarta populacji Indii miała dostęp do telewizji. W wyniku dynamicznego rozwoju mediów elektronicznych procent ten wzrósł z 50 proc. w 1985 roku do 75 proc. w 1990. Alfabetyzacja i rosnąca świadomość polityczna spowodowały, że gazety w językach lokalnych stały się powszechne zarówno w miejscowościach o charakterze wiejskim, jak i w miastach (Farmer 2000: 266; Ninan 2007: Ch. 2).

Edukacja, urbanizacja i większy dostęp do mediów doprowadziły do wzrostu uczestnictwa politycznego i protestów. Liczba przypadków niesubordynacji wśród młodzieży uczącej się wzrosła z 93 w roku 1958 do 2665 w roku 1968 i 9174 w roku 1978. W obliczu studenckich rozruchów premier Indira Gandhi została zmuszona w 1975 r. do ogłoszenia stanu wyjątkowego. W latach 1975–1979 nastąpił spadek liczby przyjętych do college’ów, co miało związek z zastosowaniem środków obliczonych na opanowanie niepokojów politycznych (Rudolph and Rudolph 1987: 227, 295). Liczba uczestników w rozruchach w przeliczeniu na milion mieszkańców utrzymywała się na stabilnym poziomie aż do roku 1963, ale potem zaczęła równomiernie wzrastać. Proporcja wykroczeń przeciwko porządkowi publicznemu na tle innych naruszeń prawa regularnie rosła między 1967 a 1971 rokiem. Reżim autorytarny premier Indiry Gandhi spacyfikował wystąpienia uliczne w 1975 r. Gdy w 1977 r. powróciła demokracja, także życie społeczne wróciło do normy (Nayar 1975: 22-6; Rudolph and Rudolph 1987: 227). Rozruchy i zamieszki okazały się być nowoczesnym zjawiskiem, występującym w miastach i na obszarach uprzemysłowionych.

Frekwencja wyborcza wzrosła wyraźnie pod koniec drugiej pięciolatki: w 1957 r. wyniosła 48 proc, a w 1962 – 58 proc. Później ustabilizowała się w przedziale 58–62 proc. (w 1996 r. osiągnęła 67 proc.). Od 1989 r. obserwowany jest wzrost uczestnictwa w wyborach do legislatywy stanowej, wzrosła także liczba głosujących w wyborach lokalnych (panchayat – samorządów wiejskich; Yadav 2000: 122-3 ). W wyniku mobilizacji społecznej rosło w Indiach uznanie dla demokratyzacji. Główne spory w życiu politycznym Indii rozgrywały się raczej w ramach demokracji niż poza nią (Kothari 1964: 1161-73; Morris-Jones 1968: 196-232). Wybory w 1967 r. zmieniły ten model funkcjonowania. Między rokiem 1967 a 1969 Partia Kongresowa straciła władzę w ośmiu stanach. To, co dotychczas stanowiło rozbieżność wewnątrz Partii Kongresowej, stało się czynnikiem polaryzacji między nią a opozycją. Ta dwubiegunowość zaczęła oddziaływać na pozostałe stany. Ujawniły się liczne różnice: Partia Kongresowa przeciwko lewicy, Partia Kongresowa przeciwko partii czy partiom regionalnym, Partia Kongresowa przeciwko prawicowemu Jan Sangh (później – Bharatiya Janata, Indyjska Partia Ludowa). Partia Kongresowa pod przywództwem Indiry Gandhi nie zdołała odpowiedzieć na wyzwanie coraz aktywniejszej opozycji, dlatego w latach 1975–1977 próbowano uciec się do wprowadzenia stanu wyjątkowego. Wyborcy poparli jednak ruch przeciwko reżimowi autorytarnemu i odsunęli Partię Kongresową od władzy w 1977 r. Był to pierwszy sukces zjednoczonej opozycji przeciwko Partii Kongresowej, osiągnięty na poziomie ogólnonarodowym.

Zwycięstwo partii Janata Dal w 1989 r. było wynikiem współpracy poziomej między upośledzonymi kastami, a nie pionowej mobilizacji kast wyższych. Koalicja muzułmanów z niższymi kastami, takimi jak Ahir, Jat, Gujar czy Yadav połączyła lepiej sytuowanych przedstawiciela kast oraz Radźputów (potomków indyjskich rodów rycerskich) i stanowiła groźną dla Partii Kongresowej opozycję. W poprzedniej epoce takie współdziałanie między członkami kast niższych a Radźputami (kastą panującą) byłoby nie do pomyślenia. Partia Bahujan Samaj, która jako pierwsza miała za przywódcę członka tzw. Kast Zarejestrowanych, także ułatwiła zwycięstwo Janata Dal w 1989 r. (Frankel 1997: 375-82). Indie wkroczyły w epokę rządów koalicyjnych, gdzie Indyjska Partia Ludowa, jak i Partia Kongresowa, potrzebowały poparcia wpływowych partii regionalnych, by utrzymać się u władzy.

Modernizacja gospodarcza oznaczała dla Indii upowszechnienie edukacji podstawowej, dostęp do środków masowego przekazu i urbanizację w warunkach demokratycznych. To spowodowało, że obywatele zaangażowali się w protesty polityczne, ale także zaczęli brać udział w wyborach. Relatywne osłabienie Partii Kongresowej, przy rosnącym znaczeniu partii reprezentujących kasty dotychczas upośledzone, grupy regionalne i mniejszościowe, było zauważalne od połowy lat osiemdziesiątych. Dokonało się w dużej mierze ze względu na jej niezdolność do uwzględnienia postulatów coraz aktywniejszej politycznie części społeczeństwa.

 

Strategia uprzemysłowienia zamiast importu a niska wydajność

 

Zastępowanie importu uprzemysłowieniem wytworzyło typowe warunki, sprzyjające niskiej wydajności. Protekcjonizm w stosunku do raczkującego przemysłu miał niszczący wpływ na jego wydajność. Znalezienie najdogodniejszej lokalizacji dla dopiero powstającego przemysłu nie było łatwym zadaniem, podobnie jak określenie optymalnego stopnia jego ochrony, by zapewnić mu rozwój (Todaro 1981: 453-4). Kolejny czynnik to zależność przemysłu rozwijanego zamiast importu od decyzji rządowych, dotyczących protekcjonizmu i subsydiowania. Nie było zbyt wielu wskazówek dotyczących optymalizacji ochrony rodzimego przemysłu. Był on nastawiony na rentowność, co przedłużało okres ochronny, ale ujemnie wpływało na wydajność (Krueger 1974).

Sektor publiczny wytwarzał 27 proc. PKB. W latach 1977–1978, 27 ze 129 przedsiębiorstw państwowych wykorzystywało mniej niż połowę swoich mocy produkcyjnych (Sarma 1995). Badanie Isher Ahluwalii dotyczące produktywności indyjskiego przemysłu wytwórczego wskazuje na fatalne wyniki w zakresie wzrostu wskaźnika całkowitej wydajności czynników produkcji w latach siedemdziesiątych i pozytywne zmiany w latach osiemdziesiątych. Poprawa wynikała w głównej mierze z częściowej deregulacji gospodarki. Wzrastał współczynnik kapitału do pracy w sektorze produkcyjnym gospodarki (zasobnej w siłę roboczą), co z czasem doprowadziło do niewłaściwego wykorzystania czynników produkcji (Ahluwalia 1991: Ch. 7)

Ekonomiści i obserwatorzy polityki odnotowali, że podczas gdy Tajwan i Korea Południowa doganiały USA pod względem poziomu wydajności w latach 1963–1993, Indie w ogóle się w tym względzie nie posunęły. W Korei Południowej wartość dodana brutto na pracownika stanowiła w 1963 r. 7,5 proc. wartości dodanej brutto na pracownika w USA. W 1993 r. wartość ta wzrosła do 48,5 proc. Dla Tajwanu w tych samych latach wartości te wynosiły odpowiednio 11.8 proc. i 31.3 proc., a dla Indii  – tylko 7.5 proc. i 10.1 proc. W porównaniu do USA Indie wykazywały podobny stopień wydajności jak Tajwan czy Korea Południowa w roku 1963, ale w roku 1993 pozostały daleko w tyle za tymi azjatyckimi krajami. Międzynarodowa konkurencyjność Indii osłabła. Udział eksportu produktów przemysłowych z Indii na tle wszystkich krajów rozwijających się spadł z 22,1 proc. w roku 1962 do   3, 4 proc. w roku 1990. W skali globalnej spadek też jest widoczny: dla tych samych lat wyniósł odpowiednio 84 i 54 proc.

 

Mobilizacja społeczna, niska wydajność a kryzys finansowy

 

Strategia uprzemysłowienia zamiast importu wpłynęła nie tylko na niską wydajność, ale także na pojawienie się politycznych postulatów lepszych warunków życia i pracy. Ludzie, którzy dotychczas nie wyrażali niezadowolenia mimo, że żyli w skrajnej biedzie, teraz zaczęli się głośno stawiać żądania ekonomiczne. Polityka „zarządzania” (command), z autonomiczną pozycją państwa, zaczęła się przekształcać w politykę żądania (demand), prowadzoną przez różne grupy nacisku (Rudolph and Rudolph 1987: 211-392; 1997: 177-86). Mogły się w takich warunkach politycznych zdarzyć dwie rzeczy. Pierwsza: poczucie relatywnej deprywacji mogło doprowadzić do przemocy i spadku legitymizacji rządu, o ile nie byłoby szansy na awans społeczno-ekonomiczny i uczestnictwo w polityce. Druga: rząd mógł wesprzeć różne sektory gospodarki zapewniając im nasiona, nawozy, nawodnienie, mieszkania, ziemie uprawna i pomoc finansową. Przeznaczenie przez rząd większości dostępnych środków w sposób, który nie generuje odpowiedniego zwrotu, doprowadziłoby do nieuniknionego kryzysu finansowego.

Rolnicy w Indiach są poważnym zasobem wyborców, co wymusiło na rządzie działania mające wesprzeć ich działalność ekonomiczną. Byli zwolnieni od podatków. Subsydia na nawozy nie mogły zostać zmniejszone. Sektor rolny zużywał ok. 25 proc. produkowanej energii elektrycznej, ale przynosił liczne straty jej dostawcom w poszczególnych stanach. Straty powstałe w wyniku zużycia prądu przez sektor rolniczy zostały wycenione na 539 tys. dolarów, przy ogólnych stratach wynoszących 57, 2 miliony dolarów. Dochody w stosunku do stałych wydatków spadły z 22 proc. w 1980 r. do 7, 5 proc. w 1989 r. (Chakravarty 1987: 126-7; Varshney 1995: 169-72). W 1988 r. rząd Frontu Narodowego, kierowany przez premiera Vishwanatha Pratapa Singha skreślił zadłużenie drobnych rolników w momencie, gdy rezerwy walutowe kraju miały wartość 3,7 miliarda dolarów – tyle, by pokryć koszty dwóch tygodni importu (Joshi and Little 1994: 65). Tymczasem waga polityczna poszczególnych sektorów przemysłu była różna. Im większe było znaczenie organizacji pracowniczych i danej gałęzi przemysłu dla polityki, tym większy był stopień protekcjonizmu, na który mogła ona liczyć. Analiza przypadków 23 jednostek przemysłu wykazała likwidację zadłużenia poprzez udzielenie dotowanych kredytów z Zarządu Odbudowy Przemysłu i Finansów (Board of Industrial and Financial Reconstruction, BIFR).

Nie mające uzasadnienia ekonomicznego wydatki rządu rosły w wyniku żądań rolników, organizacji pracowniczych i przedstawicieli przemysłu. Nakłady nie związane z rozwojem zwiększyły się z 6, 5 proc. PKB w roku 1960 do 15 proc. w roku 1989. W całości ich wydatków rządów stanowych i rządu centralnego udział udzielanych przez nie subsydiów wzrósł z 3, 2 proc. w 1960 r. do 12, 1 proc. w 1989 r. (Bardhan 1992: 324-5). Eskalacja żądań przy coraz większej aktywności politycznej obywateli wymusił na rządzie kolejne podwyższenie wydatków z 6, 9 proc. w latach 1979–1983 do 9, 5 proc. PKB w latach 19831987. Podnoszenie wydatków rządowych w warunkach niskiej wydajności doprowadziło do sytuacji finansowej, której nie dało się dłużej utrzymywać. Deficyt fiskalny brutto (wszystkie wydatki rządu minus jego dochody plus dotacje kapitałowe) przed 1983 r. nigdy nie przekroczył granicy 6, 4 proc. PKB, a w okresie 1983–1990 kształtował się już między 7, 5 a 9 proc. PKB (GoI 1995:16).

Dwoista dynamika procesów, wywołanych stosowaniem strategii uprzemysłowienie-zamiast-importu, odegrała zasadniczą rolę w powstaniu kryzysu finansowego (Krueger 1997: 16-17). Modernizacja, która dokonała się w oparciu o tę strategię, rozbudziła żądania kierowane pod adresem rządu. Jednocześnie strategia ta nie zapewniała wysokiej wydajności. Żądania o charakterze finansowym w momencie, gdy wydajność była na poziomie katastrofalnie niskim doprowadziły do klasycznej sytuacji, gdy nie dało się dłużej utrzymywać bieżącego stanu finansów.

 

Kryzys finansowy a zmiany ideowe w Indiach

 

Jak zatem strategia uprzemysłowienia zamiast importu wpłynęła na paradygmat polityki w Indiach? Przy założeniu o wielości idei, odnoszących się do rzeczywistości politycznej, a podzielających podstawowe rozumienie rozwoju, paradygmat polityczny generuje określone oczekiwania. Jeżeli nie są one spełniane, pojawia się rozczarowanie obowiązującym paradygmatem. Zmiana paradygmatu, jak ją rozumiał Thomas Kuhn, nie powstaje jednak tylko w wyniku tego rozczarowania. Paradygmat może się utrwalić na długi czas, mimo rozczarowania jego anomaliami (Kuhn 1970: Chs 4-6). Spowodowanie zmiany paradygmatu politycznego jest trudne, zatem mimo anomalii zachowana zostaje jego ciągłość, przerywana tylko odosobnionymi doświadczeniami „zmiany paradygmatu”. W tym ujęciu ciągłość jest normą, zaś zmiana następuje sporadycznie i nagle. Może się ona wiązać z działaniem czynników zewnętrznych, takich jak kryzys gospodarczy, wojna czy zmiana warunków handlu. W takich sytuacjach rozczarowanie polityką prowadzoną w oparciu o dotychczasowy paradygmat wymaga działania przywództwa, mającego przekonanie i dostateczną sprawczość, by wprowadzić zmiany. W latach osiemdziesiątych w Indiach orientacja technokratyczna i prohandlowa stała się Indiach istotna, a jej rosnący wpływ wynikał z niepowodzeń polityki zastępowania importu industrializacją oraz z widocznej na zewnątrz kraju efektywności innych paradygmatów. Zmiana polityczna w kierunku wykorzystania handlu do podnoszenia rozwoju musiała jednak poczekań do kryzysu walutowego w roku 1991.

Problemy polityczne pozostawały nierozwiązane ze względu na złe funkcjonowanie dotychczasowego paradygmatu, zbudowanego na strategii zastępowania importu przemysłem. Indyjski raczkujący przemysł nie dojrzał do tego, by stać się konkurencyjnym. Podział dochodów w dużej mierze pozostał wypaczony, co prowadziło do rosnących aspiracji wśród grup nieuprzywilejowanych, ale za to zaktywizowanych politycznie. Popyt na surowce przy jednoczesnej niskiej wydajności doprowadził do kryzysu finansowego. W takim układzie prowadzenie skutecznej polityki przy jednoczesnym odpowiadaniu na wyzwania gospodarcze stało się dla polityków coraz trudniejsze. W dodatku zmieniająca się sytuacja w Azji Wschodniej, w Chinach i Związku Radzieckim ugruntowywała przekonanie, że bez handlu nie ma rozwoju gospodarczego.

Premier Indira Gandhi zaczęła rozważać przyjęcie strategii rozwoju opartego na handlu od połowy lat siedemdziesiątych, po okresie autarkicznej industrializacji w latach 1969–1974. W 1975 r. w rządzie powołano komitet odpowiedzialny za wspieranie eksportu. Dążność do przeprowadzenia reform utrzymała się, gdy w latach 1977–1979 do władzy doszła Janata (Partia Ludowa). Do oceny niedostatków dawnej polityki rząd powołał komisje: handlu, kontroli, reformy sektora publicznego i reformy administracji. Przedstawione przez nie analizy wskazywały, że do rozwoju Indiom potrzeba importu i zmniejszenia interwencjonizmu rządu w gospodarce. W dodatku zakładano, że zwiększenie importu wpłynie tez pozytywnie na potencjał eksportowy kraju.

Premier Rajiw Gandhi zapoczątkował korzystne dla handlu zmiany polityczne, które spotkały się z mocnym oporem. Montek Singh Ahluwalia, technokrata z doświadczeniem pracy w Banku Światowym został przez premiera zaproszony do współpracy jako sekretarz specjalny w kancelarii premiera. W czerwcu 1988 r. Ahluwalia opublikował kontrowersyjny tekst, w którym wypowiedział się za obniżką ceł, swobodą inwestycji z zagranicy, podwyżką cen regulowanych, podwyższeniem dopuszczalnych limitów zasobów (określonych w Monopolies and Restrictive Trade Practices Act) oraz za zmianami w prawie pracy tak, by skłaniały do większej efektywności. Zatem władza wykonawcza miała gotowy zarys reform jeszcze przed zapaścią walutową w 1991 r. Orientacja prohandlowa chwyciła wiatr w żagle w czasie kryzysu walutowego. Premier Narasimha Rao mianował wybitnego ekonomistę i polityka – Monmohana Singha ministrem finansów w rządzie centralnym.

 

Kryzys finansowy a kryzys równowagi płatniczej w 1991 r.

 

Mobilizacja społeczna i populizm w polityce, który doprowadził do kryzysu finansowego, to kluczowe przyczyny, dla których stosunkowo mały wstrząs zewnętrzny, jakim była wojna w Zatoce, niespodziewanie doprowadził do kryzysu walutowego w Indiach. Pesymizm wierzycieli, powodowany głównie złym zarządzaniem finansowym i niepewnością polityczną, przyczynił się do katastrofalnego skurczenia się rezerw walutowych kraju. Deficyt wzrósł już w latach 1985–1990. Rozziew między przychodami a bieżącymi wydatkami, który wynosił ok. 1, 5 proc. PKB w latach 1975–1980, wzrósł do 3 proc. w latach 1985– 1990. W tym samym okresie płatności odsetek wzrosły o 1,8% PKB, a subsydia – o 1, 7 proc. PKB.

Deficyty w budżecie i w oszczędnościach były głównymi czynnikami, napędzającymi pogarszanie się salda na rachunku obrotów bieżących. Wpływ wzrostu cen ropy w 1990 r. na saldo na rachunku bieżącym nie był bardziej dotkliwy (1% PKB) niż wcześniejsze szoki naftowe (Joshi and Little 1994: 114, 149, 189). Okazało się jednak, że Indie mają mniejszą zdolność radzenia sobie z wstrząsem zewnętrznym samodzielnie, przede wszystkim z powodu wielkiego deficytu, połączonego z rozziewem miedzy oszczędnościami a inwestycjami. Niekorzystny rating kredytowy Moody’ego w październiku 1990 r. wskazywał na wzrost wskaźnika obsługi długu, wysoką zależność od pożyczek komercyjnych, wzrost wskaźnika zadłużenia i eksportu, negatywny wpływ wojny w Zatoce Perskiej, deficyt budżetowy i dług publiczny oraz recesję w krajach OECD. Doprowadziło to do zamknięcia wszystkich okien kredytowych. Niepewność polityczna i niewłaściwe zarządzanie doprowadziły do dalszego obniżenia wiarygodności kredytowej Indii w marcu 1991 r. (Bhaduri and Nayyar 1996: 27; Joshi and Little 1994: 67). Podjęto nerwowe działania w celu uzyskania dostępu walut obcych, a próby zabezpieczenia wymiany walutowej poprzez zastawienie złota nie powiodły się. Inwestorzy spoza Indii wycofali swoje inwestycje z kraju. W styczniu i czerwcu 1991 r. Indie były na skraju kryzysu płynności i nie miały sumy walut obcych, wystarczającej na pokrycie kosztów importu na najbliższe dwa tygodnie (Joshi i Little 1994: 67; Bhaduri i Nayyar 1996: 29).

 

Politycy za handlem, kryzys bilansu płatniczego i liberalizacja

 

Zespół wykonawczy Narasimha Rao i Manmohana Singha był dobrze przygotowany do wykorzystania kryzysu bilansu płatniczego i związanej z tym zależności od MFW, aby zdobyć aprobatę indyjskiego przemysłu dla swoich działań. Jednoczesny kryzys bilansu płatniczego i prohandlowa orientacja władzy wykonawczej stanowiły dla zróżnicowanej indyjskiej klasy politycznej ważną przesłankę liberalizacji handlu i inwestycji. Porozumienie między władzami Indii a MFW w czasie kryzysu walutowego otworzyło możliwość powiązania kwestii w dwupoziomowej grze między Międzynarodowym Funduszem Walutowym, władzą wykonawczą (i klasą polityczną) a przemysłem indyjskim (Putnam 1988: 446-448). Interesy przemysłu nie zmieniły się, ale w sytuacji, gdy MFW był pożyczkodawcą ostatniej szansy, przedstawiciele przemysłu zmodyfikowali swoje preferencje. Umowa MFW z krajem-dłużnikiem wywołała tymczasową przychylną postawę wobec swobody handlu. Strategia uprzemysłowienia zamiast importu oznaczała w zasadzie uprzemysłowienie zależne od importu. Mimo, że dominujący w Indiach sektor industrialny był zainteresowany utrzymaniem tej strategii po czterech dekadach zamkniętej gospodarki, jego przedstawiciele zaakceptowali umowę o handlu i inwestycjach z MFW w perspektywie krótkoterminowej, ponieważ w warunkach kryzysu bilansu płatniczego nikt inny nie był skłonny sfinansować niezbędnego dla produkcji importu. Kryzys ten wywołał też w społeczności przedsiębiorców krótkotrwały entuzjazm wobec liberalizacji handlu i inwestycji. W latach 1991–1993 tę liberalizacje poparły: Federacja Izb Handlowo-Przemysłowych Indii (The Federation of Indian Chambers of Commerce and Industry), reprezentująca kapitał krajowy, Połączone Izby Handlowe Indii i Cejlonu (Associated Chambers of Commerce of India and Ceylon), związane z kapitałem zagranicznym oraz Konfederacja Indyjskiego Przemysłu (Confederation of Indian Industry), będąca przedstawicielem środowisk przemysłowych. Po tym okresie euforia wygasała, a przeciwnicy liberalizacji w inwestycjach, związani z indyjskim przemysłem, wykorzystali ten moment. Nieformalny Klub Bombajski, skupiający najbardziej wpływowych przedstawicieli przemysłu w Indiach, sformułował swoje spójne stanowisko skierowane przeciwko korporacjom międzynarodowym.

Rząd, nastawiony prohandlowo i popierający sektor prywatny, mógł wykorzystać kryzys walutowy, by zliberalizować gospodarkę do tego stopnia, że powrót do nacjonalizmu ekonomicznego był trudny. Obowiązujący w Indiach westminsterski model sprawowania rządów demokratycznych umożliwił w tym momencie premierowi Rao i ministrowi Singhowi skupienie władzy ustawodawczej na reformach ekonomicznych, mimo wyraźnych przejawów niezgody na nie w parlamencie. W całym środowisku rządzącym podzielano podobne stanowisko w sprawie programu ekonomicznego MFW. To z kolei spowodowało, że negocjacje stały się „grą o sumie dodatniej”. Rao i Singh byli przekonani do liberalizacji i świadomi, że kryzys stanowi szansę na ugruntowanie nowej wizji polityki rozwoju Indii. W swoim pierwszym exposé budżetowym Singh jasno stwierdził:

„Wyraźnie da się prześledzić bezpośrednie źródła problemu, które tkwią w szerokiej i trwałej nierównowadze makroekonomicznej oraz w niskiej wydajności inwestycji, szczególnie – w niskich stopach zwrotu dotychczasowych inwestycji. […] Narastający rozziew między przychodami a wydatkami rządu doprowadził do rozszerzenia luki między przychodami a wydatkami w skali całego kraju. Znajduje to odzwierciedlenie w rosnącym deficycie na rachunku bieżącym bilansu płatniczego” (GoI 1997: 5).

Zespół reformatorów działał skutecznie. Rao zdołał poprowadzić Partię Kongresową w kierunku reform, polegając w sprawach ekonomicznych na Singhu. Ten ostatni z przekonaniem bronił stabilizacji ekonomicznej i zmian strukturalnych, które Indie podjęły po konsultacjach z MFW. Reformy gospodarcze objęły także stopniową redukcję protekcjonizmu w handlu, przy jednoczesnym wprowadzeniu zachęt dla eksportu. Średnia ważona cła nominalnego spadła z 81, 4 proc. w latach 1991–1992 do 32,9 proc. w latach 1995–1996. Ta zasadnicza obniżka nie dała jednak znacznego efektu w skali całości protekcjonizmu w Indiach ze względu na istotną dewaluację rupii. Liberalizacja ceł, połączona z dewaluacją własnej waluty zachęcała do eksportu raczej niż do zastępowania importu. Na rozwój handlu dobrze wpłynęła wymienialność rupii w 1994 r. Te działania w dziedzinie polityki handlowej dały ogromny wzrost eksportu towarów IT z Indii. Doprowadziło to do kompletnego upadku przemysłu półproduktów, dotychczas zastępującego import. W 1996 r., po sześćdziesięciu latach, Indie stały się największym partnerem handlowym Sri Lanki, spychając Japonię na drugie miejsce (Tendulkar and Bhavani 2007: 116-25).

Polityka inwestycyjna faworyzowała rodzimy sektor korporacji kosztem zagranicznych firm. Likwidacja licencjonowania przemysłu dała przemysłowcom w Indiach możliwość samodzielnego podejmowania decyzji inwestycyjnych, bez zabiegania o zgodę rządu. Np. Tata Group, której do 1991 r. nie pozwolono na wyprodukowanie ani jednego samochodu, teraz mogła konkurować z międzynarodowymi producentami, wypuszczając na rynek popularna markę Indica. Tata Motors wykupiło tak znane marki jak Jaguar czy Rover, by w ten sposób wejść na międzynarodowy rynek motoryzacyjny. Przedsiębiorstwo to było już na zaawansowanym etapie produkcji najtańszego samochodu świata – Nano. Bezpośrednie inwestycje zagraniczne popierano w mniejszym stopniu niż inwestycje indyjskie mimo, że po 1991 zliberalizowano odpowiednią ustawę (Foreign Exchange Regulation Act). Więcej kapitału zagranicznego przybyło na indyjskie rynki akcji drogą portfeli inwestycyjnych, z korzyścią dla firm indyjskich, niż poprzez bezpośrednie inwestycje podmiotów zagranicznych. Globalizacja gospodarki Chin była w dużej mierze zależna od zagranicznych podmiotów, tymczasem w Indiach dokonała się ona w wyniku działalności rodzimych przedsiębiorstw o światowym znaczeniu.

Sektor infrastruktury, czyli np. telekomunikacja, giełda czy bankowość osiągnęły wysoki poziom wydajności. Kryzys zainspirował ludzi kancelarii premiera i ministerstwa finansów do wzmocnienia regulacji korzystnych dla sektora prywatnego w tych dziedzinach. Z usług tych sektorów skorzystała klasa średnia, zamożni obywatele i przemysł w Indiach. Jednak ich dostępność dla biednych mieszkańców terenów wiejskich pozostawała niezadowalająca. Infrastruktura, taka jak energia elektryczna, porty czy drogi, ciągle była w złym stanie, choć po 1991 r. nieco się on polepszył. W ogólnym podsumowaniu globalizacja gospodarki Indii, napędzana przez prywatną inicjatywę i konkurencję, wprowadziła kraj na drogę błyskawicznego wzrostu. Stosunek handlu do PKB w latach 1980–1990 był stały, a wzrósł gwałtownie po 1991 r. Wzrost gospodarczy utrzymywał się na poziomie nieco przekraczającym 5 proc. w latach 1975–1990, w latach 1994–2004 zaczął osiągać ponad 6 proc. Po 2004 r. był jeszcze większy (przekroczył 8, 5 proc.), co lokowało Indie na drugiej pozycji w świecie pod względem tempa rozwoju gospodarczego.

 

Znaczenie indyjskiej ścieżki rozwoju

 

Proces liberalizacji handlu i inwestycji w Indiach wskazuje na znaczenie przeszłości i procesualności zmian, które trzeba uwzględnić, by zrozumieć ich wymiar polityczny. Stwierdzenie, że jednoczesna gotowość władzy wykonawczej do przeprowadzenia reform i kryzys bilansu płatniczego doprowadziły do liberalizacji handlu i inwestycji, wskazuje na dwa ważne pytania. Pierwsze – dlaczego rząd indyjski opowiedział się za swobodą handlową i prywatnymi inwestycjami w 1991 r.? Drugie – czy kryzys bilansu płatniczego w 1991 r. powstał tylko w skutek szoku zewnętrznego?

Opcja na rzecz handlu i prywatnych inwestycji ukształtowała się, gdy okazało się, że stosowanie polityki zastępowania importu daje szansy na uporanie się z rosnącym deficytem płatniczym, który w czasie wojny w Zatoce spowodował, że Indie znalazły się w kryzysie. Autorzy stosujący ujęcia odwołujące się do koncepcji zależności ścieżki twierdzą, że logika rosnących zwrotów do określonego systemu regulacji może się zafiksować na nieefektywnej ścieżce, ponieważ każdy sposób organizacji wiąże się z wysokimi kosztami rozruchu, zewnętrznymi efektami uczenia się oraz oczekiwaniami adaptacyjnymi. Strategia zastępowania importu uprzemysłowieniem pochłaniała ogromne inwestycje publiczne i prywatne w celu zbudowania wielkiego sektora publicznego i subsydiowania rodzimego przemysłu. Trwała sytuacja, korzystna dla przedsiębiorców przemysłowych, polityków i biurokratów oraz pewnych zatrudnionych pracowników powodowała, że te właśnie grupy, starając się zapewnić realizację własnych interesów, przedłużała funkcjonowanie nieefektywnego systemu. Zgodnie z przyjętym w ujęciach zależności ścieżki przekonaniem każda inwestycja, która wzmacniała funkcjonowanie przemysłu jako substytutu importu, utrudniała wprowadzenie porządku reguł, sprzyjających indyjskiemu eksportowi.

W transformacji Indii można także dostrzec mechanizm zmiany, który jest obecny w każdym samonapędzającym porządku reguł. Tak było z indyjską strategią – uprzemysłowienie zamiast eksportu; problem polegał na niskiej wydajności i zależności finansowej od zagranicy. Deficyt budżetowy był tu zmienną, kształtowaną przez proces, który jednocześnie odgrywał ważną rolę w generowania istotnych zmiennych politycznych (proreformatorskiej postawy władzy wykonawczej i kryzysu bilansu płatniczego). Reorientacja na rzecz zmian wśród indyjskich polityków u władzy dokonały się niezależnie od ograniczeń, które światowa gospodarka narzucała Indiom. Jednak międzynarodowe ograniczenia miały istotne znaczenie dla przełożenia postawy tych środowisk politycznych na ich skuteczne działania polityczne (Frieden 1999). Wykazywane przez władze skłonności do zmiany mogły zaowocować protekcjonizmem w handlu, jak i liberalizacją, w zależności od nasilenia kryzysu walutowego. Ważnym wymiarem były tu wzajemne relacje między aktorami w kraju. Gdyby np. elita przemysłowa w Indiach sprzeciwiła się liberalizacji, przy braku porozumienia z MFW, reformatorskie osiągnięcia polityków byłyby mierne. To jedna z przyczyn, dla których polityka gospodarcza Rajiwa Gandhiego nie doprowadziła do rozwoju handlu w warunkach braku równowagi płatniczej. Kryzysy mogą mieć kluczowe znaczenie dla reform gospodarczych w demokracjach, gdy polityka gospodarcza i jej zmiany dokonują się stopniowo i w wyniku konsensusu.

 

Z jęz. angielskiego przełożyła Katarzyna Korzeniewska

 

Tekst powstał w ramach prac Regionalnego Ośrodka Debaty Międzynarodowej w Krakowie. Zadanie publiczne współfinansowane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP w konkursie Regionalny Ośrodek Debaty Międzynarodowej 2019-2021. Publikacja wyraża jedynie poglądy autora i nie może być utożsamiana z oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP.

 

 

Bibliografia

Haggard, Stephen. 1990. Pathways from the Periphery. Ithaca: Cornell University Press.

Nelson, Joan M. 1993. ‘The Politics of Economic Transformation’. World Politics 45 (2): 433-63.

Frankel, Francine. 2005. India’s Political Economy, 1947-1977. New Delhi: Oxford University Press.

Putnam, Robert D. 1988. ‘Diplomacy and Domestic Politics’. International Organization 42 (3): 427-60.

Moravcsik, Andrew. 1993. ‘Introduction’ in Peter Evans, Harold Jacobson and Robert Putnam (eds), Double Edged Diplomacy. Berkeley: University of California Press.

George, Alexander L. and Timothy J. McKeown. 1985. ‘Case Studies and Theories of Organizational Decision Making’ in Robert F. Coulum and Richard A. Smith (eds), Advances in Information Processing in Organizations, Vol 2. Greenwich, Connecticut: JAI Press.

Pierson, Paul. 2004. Politics in Time: History, Institutions and Social Analysis. Princeton, New Jersey: Princeton University Press.

Inglehart, Ronald. 1997. Modernization and Postmodernization: Cultural, Economic and Political Change in Forty-Three Societies. Princeton, NJ: Princeton University Press.

Berman, Sheri. 2001. ‘Modernization in Historical Perspective’. World Politics 53 (3): 431-62.

Huntington, Samuel P. 1968. Political Order in Changing Societies. New Haven, Connecticut: Yale University Press.

Huntington, Samuel P. and Joan M. Nelson. 1976. No Easy Choice. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.

GoI. 1999. Selected Educational Statistics 1997-98. New Delhi: Ministry of Human Resource Development.

Farmer, Victoria L. 2000. ‘Depicting the Nation’, in Francine Frankel, Zoya Hasan, Balveer Arora and Rajeev Bhargava (eds) Transforming India. New Delhi: Oxford University Press.

Ninan, Sevanti. 2007. Headlines from the Heartland. New Delhi: Sage Publications.

Rudolph, Lloyd I. and Suzanne R. Rudolph. 1987. In Pursuit of Lakshmi. Chicago: University of Chicago Press.

Nayar, Baldev R. 1975. Violence and Crime in India. New Delhi: Macmillan.

Yadav, Yogendra. 2000. ‘Understanding the Second Democratic Upsurge’ in Francine Frankel, Zoya Hasan, Balveer Arora and Rajeev Bhargava (eds) Transforming India. New Delhi: Oxford University Press.

Kothari, Rajni. 1964. ‘The Congress System in India’, Asian Survey 4 (12): 1161-73.

Morris-Jones, W. H. 1968. Politics Mainly Indian. Madras: Orient Longman.

Frankel, Francine R. 1997. ‘Decline of a Social Order’ in Sudipta Kaviraj (ed.) Politics in India. New Delhi: Oxford University Press.

Todaro, Michael P. 1981. Economic Development in the Third World. New York: Longman.

Krueger, Anne O. 1974. ‘The Political Economy of the Rent-Seeking Society’, American Economic Review 64 (3): 291-303.

Sarma, Atul. 1995. ‘Performance of Public Enterprises in India’ in Dileep Mookherjee (ed.) Indian Industry. New Delhi: Oxford University Press.

Ahluwalia, Isher J. 1991. Productivity and Growth in Indian Manufacturing. New Delhi: Oxford University Press.

Rudolph, Lloyd I. and Suzanne R. Rudolph. 1997. ‘Regime Types and Economic Performance’ in Sudipta Kaviraj (ed.) Politics in India. New Delhi: Oxford University Press.

Chakravarty, Sukhamoy. 1987. Development Planning. Oxford: Clarendon Press.

Varshney, Ashutosh. 1995. Democracy, Development and the Countryside. Cambridge: Cambridge University Press.

Joshi, Vijay and I.M.D Little. 1994. India: Macroeconomics and Political Economy 1964-1991. New Delhi: Oxford University Press.

Bardhan, Pranab. 1992. ‘A Political Economy Perspective on Development’ in Bimal Jalan (ed) The Indian Economy. New Delhi: Viking Penguin.

GoI. 1995. Economic Survey 1994/95. New Delhi: Ministry of Finance.

Krueger, Anne. 1997. Political Economy of Policy Reform in Developing Countries. Cambridge, Massachusetts: MIT Press.

Kuhn, Thomas. 1970. The Structure of Scientific Revolutions. Chicago: The University of Chicago Press.

Bhaduri, Amit and Deepak Nayyar. 1996. The Intelligent Person’s Guide to Liberalization. New Delhi: Penguin Books.

GoI. 1997. Budget Speeches of Union Finance Ministers. New Delhi: Department of Economic Affairs.

Tendulkar. Suresh D. and T. A. Bhavani. 2007. Understanding Reforms: Post 1991 India. New Delhi: Oxford University Press.