Polsko-czeska współpraca samorządów terytorialnych

Agata Nijander-Dudzińska , Artur Wołek

Współpraca samorządów Polski i Czech to obszar najbardziej intensywnej współpracy transgranicznej polskich jednostek samorządu terytorialnego (JST). Współpraca ta, zapoczątkowana zaraz po upadku komunizmu, najpierw mocno spontaniczna, potem ujęta w ramy prawne i wspierana przez fundusze europejskie, jest postrzegana „jako  najbardziej skuteczna, wręcz wzorcowa, w związku z tym niewymagająca interwencji z poziomu centralnego”[1]. Mimo to wydaje się, że cierpi ona na słabości wspólne sporej części współpracy transgranicznej polskich samorządów. Dałoby się je streścić słowem „przypadkowość”. Bardzo często podejmowana jest bowiem w odpowiedzi na nadarzającą się okazję (na przykład konkurs grantowy) czy inicjatywę pasjonatów, ale nie wpisuje się w żaden szerszy zamysł z zakresu polityki publicznej, nie rozwiązuje lokalnych problemów, nie jest częścią żadnej strategii. Znajduje się całkowicie na marginesie codziennej pracy samorządów, a w związku z tym również w niewielkim stopniu oddziałuje na życie mieszkańców[2].

Dlatego też warto zastanowić się nad działaniami, które umożliwiają przekroczenie granicy przypadkowości i pozwalają na strategiczne podejście do współpracy transgranicznej JST. W niniejszym raporcie przedstawiamy taką analizę dobrych praktyk gmin, które wyraźnie traktują współpracę transgraniczną z czeskim partnerem jako część swojej strategii rozwojowej, a przynajmniej część lokalnej polityki publicznej.

 

Stan współpracy polsko-czeskiej

 

Nie istnieją kompleksowe badania, które pozwoliłyby precyzyjnie opisać stan polsko-czeskiej współpracy transgranicznej, ale materia ta jest badana na tyle często, że można pokusić się o przedstawienie dość wiarygodnego jej obrazu. Z różnych badań wiemy, że współpraca transgraniczna JST po roku 1994 odbywała się przede wszystkim w ramach programów współfinansowanych przez Unię Europejską[1]. Badania ewaluacyjne i analizy naukowe kolejnych edycji programów transgranicznych są więc dobrą miarą skali polsko-czeskiej współpracy JST. I tak, w ramach programu PHARE CBC (Fundusz Małych Projektów) w latach 1999-2003 zrealizowano około 300 projektów. W ramach programu współpracy transgranicznej Czechy-Polska w latach 2004-2006 (Interreg IIIA) zrealizowano 426 projektów z udziałem 698 instytucji, a w latach 2007-2013 w ramach Programu Operacyjnego Współpracy Transgranicznej Republika Czeska-Rzeczpospolita Polska 250 projektów z udziałem 340 instytucji (184 czeskich, 156 polskich)[2]. Daje to w sumie grubo ponad tysiąc projektów w okresie 15 lat, a doliczyć należałoby jeszcze projekty finansowane z innych środków, jak choćby dość popularną współpracę szkół (program Comenius/Erasmus+). We wszystkich wymienionych programach gminy i jednostki organizacyjne samorządu stanowiły lwią część podmiotów realizujących projekty. Z kolei w badaniach obejmujących również współpracę pozaprojektową w okresie 2004-2016 w sumie 409 jednostek samorządu wschodniej części Polski południowej na Republikę Czeską przypadało 101 z 630 stwierdzonych przypadków współpracy transgranicznej i transnarodowej[3].

Z tych samych badań wynika, że współpraca finansowana jest w około 2/3 ze środków europejskich, przede wszystkim z kolejnych wersji programów współfinansowanych przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. W kolejnych odsłonach na współpracę polsko-czeską z tego źródła przeznaczano: w latach 2004-2006 18 mln EUR, w latach 2007-2013 258,2 mln EUR, w latach 2014-2020 226 mln EUR. Daje to rocznie kwotę średnio 31,4 mln EUR, z których ogromna większość przypadła na projekty JST, w szczególności gmin. Warto zauważyć, że również wcześniej w ramach funduszu PHARE CBC na polsko-czeską współpracę transgraniczną głównie JST przeznaczono w okresie 1994-1999 3 mln EUR, a w okresie 2000-2003 36 mln EUR[4].

Również infrastruktura prawno-instytucjonalna transgranicznej współpracy polsko-czeskiej jest rozbudowana. Reguluje ją nie tylko układ o dobrym sąsiedztwie z 1991 r., ale i porozumienie o współpracy transgranicznej z 1994 r., na mocy którego działa Komisja Rządowa do spraw Współpracy Transgranicznej. Przygotowano również wspólną koncepcję rozwoju przestrzeni pogranicza polsko-czeskiego (1996 r.), Studium rozwoju pogranicza polsko-czeskiego (2006 r.), strategię zintegrowanej współpracy czesko-polskiego pogranicza (2014 r.)[5]. Na granicy polsko-czeskiej działa też 6 euroregionów i 2 europejskie ugrupowania współpracy terytorialnej tworzone przez polskie i czeskie JST (dwa euroregiony i jedno EUWT obejmują dodatkowo kraj trzeci – Słowację lub Niemcy).

Duża liczba realizowanych projektów, zaangażowanych podmiotów i wydatkowanych środków pozwala mówić o dobrym stanie współpracy polsko-czeskiej. Nie zmienia to jednak faktu, iż podlega ona pewnym ograniczeniom. Wskaźniki ilościowe słabo je wychwytują, choć i tu można zauważyć, że większość podmiotów uczestniczących we współpracy realizuje mało projektów (jeden-dwa projekty), najczęściej z tym samym partnerem, wywodzącym się z tego samego sektora[6].

 

Ograniczenia współpracy polsko-czeskiej

 

Badacze polsko-czeskiej współpracy transgranicznej opisywany wyżej dobry jej stan najczęściej wywodzą ze specyfiki polsko-czeskiego pogranicza. Odwołują się do bliskości kulturowej i wspólnej historii, podobnego poziomu rozwoju społecznego i gospodarczego po obu stronach granicy, istnienia licznych ośrodków miejskich w pobliżu granicy, które ze względu na swoje zasoby mogą stać się centrami współpracy[7].

Nie kwestionując tych wyjaśnień, warto jednak zauważyć, że współpraca polsko-czeska cierpi na niedomagania wspólne dla współpracy transgranicznej polskich samorządów w ogóle i przywołana tu specyfika nie wystarcza, by je przezwyciężyć.

Z kilku badań jakościowych można odtworzyć, jaki charakter mają te kluczowe bariery dla rozwoju współpracy transgranicznej polskich JST. Najistotniejszą z barier jest trójkąt powiązanych ze sobą czynników: uzależnienie współpracy od finansowania zewnętrznego, brak stabilności systemu współpracy i traktowanie współpracy międzynarodowej jako działalności dodatkowej gminy, z której można zrezygnować bez większych szkód dla misji samorządu. Nie jest jasne, co w tym trójkącie jest przyczyną, a co skutkiem: czy niechęć do przeznaczania na współpracę międzynarodową środków własnych gminy jest pochodną przekonania, że współpraca ma marginalne znaczenie dla realizacji zadań gminy i można się nią zajmować, gdy najważniejsze potrzeby mieszkańców zostaną zaspokojone, czy też niezwykle rzadkie korzystanie ze współpracy międzynarodowej jako narzędzia polityki rozwoju gminy jest pochodną słabości finansowej polskich JST. Dość powiedzieć, że w 2018 roku udział dotacji w dochodach budżetów gminnych przekroczył 1/3, podczas gdy jeszcze w 2013 roku wynosił około 1/5. W gminach do 5 tys. mieszkańców udział ten w 2018 roku wyniósł 39 proc., a w 2019 roku przekroczył 40 proc.[8] Polskie samorządy mają więc bardzo mało środków na jakąkolwiek politykę rozwoju i są „traktowane (…) jako zdecentralizowana administracja państwowa”[9], która przede wszystkim wykonuje zadania de facto zlecone. Brak środków na politykę rozwoju „czyni je [samorządy] podatnymi na «szansę» wykorzystywania zewnętrznych środków finansowych bez względu na to, czy cele organizacji udzielającej wsparcia wpisują się w kierunki rozwoju tych organizacji”[10]. Innymi słowy, dla jednych gmin „koncentracja na bieżących potrzebach wspólnoty”[11] jest usprawiedliwieniem braku aktywności międzynarodowej, dla innych dostępność funduszy jest jedyną przesłanką podjęcia działań w zakresie współpracy.

W tym kontekście zrozumiałe jest, dlaczego współpraca oznacza raczej realizację kolejnych projektów, dlaczego projekty często są mało innowacyjne, dobierane do istniejącego partnerstwa, dlaczego spora grupa JST była zaangażowana tylko w jeden projekt we współpracy z jednym partnerem zagranicznym, dlaczego trudno mówić o stabilnym systemie współpracy transgranicznej polskich gmin.

Dysponujemy również badaniami prowadzonymi wyłącznie na pograniczu polsko-czeskim, które pozwalają uchwycić specyficzne bariery na tym obszarze oraz określić wagę, jaką przypisują im osoby zaangażowane lub potencjalnie zaangażowane w praktykę współpracy. Bardzo interesujące jest, że wśród barier wymienianych najczęściej, oprócz braku środków finansowych, trzy mają charakter mniej lub bardziej kulturowo-instytucjonalny. Stereotypowo uznaje się, że bliskość kulturowa Polaków i Czechów raczej wspiera współpracę, w badaniach natomiast okazuje się, że „różnice kulturowe i różnice w mentalności partnerów” wymienia prawie 75 proc. respondentów, a ponad 87 proc. widzi jako problematyczne „różnice w kulturze organizacyjnej partnerów”[12]. Wydaje się, że fakt, iż wymiar ten w innych badaniach w niewielkim stopniu był brany pod uwagę, wynika z dwóch powodów: gdy badania dotyczą wszystkich polskich obszarów pogranicznych polsko-czeskie różnice kulturowe w porównaniu z na przykład polsko-niemieckimi stają się mniej istotne, bledną na bardziej wyrazistym tle, ale nie oznacza to, że w świadomości osób zaangażowanych we współpracę polsko-czeską przestają być ważne. Po drugie, przywoływane badanie miało charakter surveyowy (choć dobór próby był celowy), więc wyrazista reakcja respondentów mogła być sprowokowana przez wyraźnie zadane pytanie. Inne badania dotyczące współpracy transgranicznej metodologicznie opierają się raczej na podejściu ściśle jakościowym, więc rozmówcy najpewniej nie musieli konfrontować się wyraźnie z pytaniem o różnice kulturowe, jeżeli sami tego tematu nie podnosili.

Niemal wszyscy badani (prawie 93 proc.) uznają za barierę „różnice w uwarunkowaniach prawnych i administracyjnych działalności partnerów po obu stronach granicy oraz zmiany w prawie”. W przypadku samorządów to ostatnie może oznaczać przede wszystkim dysproporcję w wielkości podstawowych jednostek samorządu terytorialnego i co za tym idzie różnice potencjału koniecznego do współpracy polskich i czeskich gmin. Być może również respondenci realizujący już projekty polsko-czeskie doświadczyli różnic w kulturach administracyjnych obu krajów, ten wątek pojawia się bowiem również w wywiadach przeprowadzonych na potrzeby niniejszego projektu.

Dwie ostatnie bariery, na które powszechnie wskazują respondenci (powyżej 70 proc. odpowiedzi) to „brak obszarów problemowych i celów współpracy wspólnie ustalonych przez partnerów” oraz „brak wystarczających kompetencji do rozwijania partnerstw transgranicznych, np. nowych obszarów tematycznych”. Te wskazania bardzo wyraźnie odnoszą się do wspomnianej przypadkowości, czy braku strategicznego podejścia do współpracy, jak widać również na pograniczu polsko-czeskim. Nawet bowiem jeżeli gmina realizuje 1-2 projekty z czeskim partnerem, to polskie JST nie mają bodźców, by inwestować w system współpracy: ustalać wspólne priorytety i budować kompetencje w ramach organizacji, co umożliwiałoby realizowanie wieloletnich programów współpracy dla wykonania ustalonych wcześniej wspólnych strategii.

Z przedstawionej tu krótkiej charakterystyki polsko-czeskiej współpracy transgranicznej wyłania się obraz niejednoznaczny. Z jednej strony jest to współpraca intensywna (dużo wspólnych projektów, sporo zaangażowanych podmiotów, relatywnie duże budżety programów) i na podstawowym poziomie bezproblemowa (projekty są realizowane, środki na współpracę wykorzystywane). Z drugiej strony projekty słabo wykorzystywane są w polityce rozwoju, rzadko zdarzają się projekty innowacyjne, nie tworzą się realne sieci współpracy (współpracuje ze sobą najczęściej dwóch tych samych partnerów, z tego samego sektora).

 

Jak przekracza się bariery?

 

Taki obraz współpracy polsko-czeskiej skłonił autorów do zadania pytania o mechanizmy przezwyciężania przeszkód we współpracy. Zarówno bowiem we wcześniej prowadzonych badaniach, jak i w pracach innych autorów dało się zaobserwować istnienie niewielkiej grupy gmin, które współpracę transgraniczną traktują strategicznie: realizują wiele projektów, projekty wpisują się w lokalne polityki publiczne, uczestniczą w nich różni partnerzy, gmina prowadzi też pozaprojektową współpracę transgraniczną.

Celem badania było więc ustalenie działań, czy może nawet mechanizmów/instytucji, które pozwoliły badanym gminom na uzyskanie takiego stanu współpracy. Poza celem czysto poznawczym chodziło o identyfikację dobrych praktyk, które mogłyby zostać spopularyzowane wśród samorządów pragnących zintensyfikować współpracę transgraniczną. Takie podejście świadomie bierze w nawias kontekst prowadzonej współpracy, ignorując do pewnego stopnia istotne różnice między gminami. Nie sposób nie przyznać, że na poziom współpracy międzynarodowej mają wpływ czynniki, na które JST nie mają wpływu, w rodzaju rządowego wsparcia dla takiej współpracy, zamożności mieszkańców danego obszaru itd., jak i ogólny potencjał aparatu administracyjnego gminy. Jednak w tym badaniu ważniejsze było ustalenie, jakie działania administracji gminy wspierają rozwój współpracy transgranicznej[13].

Przeprowadzone badanie miało dwa etapy. Na pierwszym przeprowadzono kwerendę źródeł drukowanych i internetowych pod kątem opisów współpracy transgranicznej wybranych gmin polskich i czeskich (lokalna prasa, lokalne portale informacyjne, sprawozdania z realizacji projektów). Etap drugi zakładał przeprowadzenie minimum trzech wywiadów pogłębionych w każdej z badanych gmin (lokalny działacz samorządowy, urzędnik odpowiedzialny za współpracę, lokalny ekspert/lider opinii, np. dziennikarz, działacz organizacji pozarządowej, nauczyciel). O ile wybór gmin do badania nie nastręczał większych trudności (kryterium była wyższa niż średnia liczba realizowanych dotąd projektów polsko-czeskich), o tyle realizacja badań została utrudniona przez pandemię COVID-19. Poza niewielką liczbą wywiadów face-to-face większość działań drugiej fazy badań była prowadzona przy użyciu internetowych platform komunikacyjnych (Zoom, MS Teams) lub telefonu. Nie wpłynęło to raczej negatywnie na jakość pozyskanego materiału, natomiast ograniczyło geograficznie zasięg badania do trzech miejscowości zlokalizowanych na terenie województwa śląskiego i ich partnerów (miasto na prawach powiatu, gmina miejska, gmina wiejska). Tam bowiem, gdzie udało się przed pandemią nawiązać kontakt osobisty, dalsze wywiady przez Internet lub telefon nie były problemem. Nie zdołano natomiast uzyskać zadowalającej jakości materiału badawczego z województwa dolnośląskiego, gdzie położonych jest kilka gmin prowadzących bardzo intensywną współpracę z czeskimi partnerami, które zostały wybrane do przeprowadzenia badania, ale badacze nie zdołali do nich dotrzeć osobiście przed wybuchem pandemii.

Mimo to wydaje się jednak, że pozyskany materiał pozwala na formułowanie wiarygodnych wniosków, szczególnie, że koresponduje on dobrze z naszymi wcześniejszymi badaniami z terenu Małopolski i Podkarpacia oraz badaniami prowadzonymi w projekcie Uwarunkowania sprzyjające rozwojowi polsko-czeskiej współpracy transgranicznej w Euroregionie Beskidy[14].

Specyficzne dla gmin prowadzących intensywną współpracę polsko-czeską praktyki dotyczą zarówno etapu planowania wspólnych działań, jak i etapu ich realizacji.

Jeśli chodzi o etap planowania, to strategiczne podejście widać już w momencie ustalania wspólnych celów czy priorytetów, jakie współpraca ma realizować. Z naszych rozmów wynika, że większość badanych gmin, podobnie jak w ogóle większość JST w Polsce, współpracę projektową zaczynała od „przypadkowych” projektów. Przypadkowych w tym sensie, że były odpowiedzą na pojawiającą się możliwość pozyskania zewnętrznych funduszy. Bardzo często gmina miała już wcześniej mniej lub bardziej nieformalne relacje z partnerem po drugiej stronie granicy i ogłoszony konkurs był pierwszą okazją do ukonkretnienia platonicznej dotąd relacji. Tym co odróżnia gminy prowadzące intensywną współpracę jest uświadomienie sobie, że kolejne wspólnie realizowane projekty nie zawsze tworzą wartość dodaną współpracy. Aby ją uzyskać, konieczne jest wpisanie współpracy międzynarodowej gminy w kontekst realizowanych lokalnych polityk publicznych, użycie jej jako narzędzia do osiągania celów publicznych zbieżnych dla partnerów realizujących projekt. Wspólne cele mogą być dość ogólne, jak w przypadku badanej przez nas gminy miejskiej, która wpisała współpracę transgraniczną z czeską gminą wiejską w swoją strategię podnoszenia jakości życia na terenie miasta, by przyciągać nowych mieszkańców i aktywizować dotychczasowych. Efektem było kilka projektów rozwijających infrastrukturę na rzecz turystyki i wypoczynku oraz wsparcie dla lokalnych, wspólnych imprez kulturalnych i sportowych.

Czeski partner, mała gmina wiejska, sam poszukiwał polskiej gminy, która chciałaby współpracować w sferze rozwoju infrastruktury turystycznej, ale był też zainteresowany aktywizacją mieszkańców. Wcześniej czeska gmina miała oficjalne partnerstwo z gminą w powiecie tarnowskim, ale kontakty ograniczały się do oficjalnych wizyt samorządowców. Warto zauważyć, że różny potencjał partnerów najczęściej nie sprzyja trwałej współpracy. W tym jednak przypadku potencjalne problemy zostały ominięte dzięki skupieniu współpracy w jednym sołectwie gminy miejskiej, wobec działań którego urząd miasta stanowił zaplecze logistyczne, szczególnie świadcząc wsparcie w zakresie zarządzania projektem.

Czesi z doświadczeniem papierowego partnerstwa i Polacy, nie do końca przekonani, czy mała gmina wiejska jest odpowiednim partnerem dla miasta, zdecydowali się świadomie na budowanie zaufania poprzez realizację najpierw niewielkiego projektu w ramach programu Interreg (2013 r.). Sukces pierwszego wspólnego działania otworzył drogę do kolejnych i podpisania formalnej umowy partnerstwa. Do 2020 r. gminy wspólnie zrealizowały 10 projektów (wszystkie współfinansowane przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego), ale także współpracują poza ramami projektów. Przykładowo, wspólna impreza sportowa, która realizowana była najpierw jako działanie projektowe, weszła do stałego kalendarza wydarzeń gminnych finansowanych głównie ze środków własnych samorządu.

W procesie budowania zaufania kryteria sukcesu były dwa. Pierwsze to dobra współpraca operacyjna na poziomie administracji, co nie było oczywiste, biorąc pod uwagę dysproporcje potencjału administracyjnego polskich i czeskich gmin. Ważniejsze chyba było jednak drugie kryterium: zrównoważone korzyści po obu stronach. Można wyobrazić sobie, że jeden z partnerów jest wiodącą siłą w realizacji jakiegoś projektu, projekt przygotowuje i w przeważającej mierze realizuje, a w zamian za to czerpie większe korzyści, drugiemu z partnerów dając z góry ustalony udział w korzyściach. Jednak takie podejście nie sprawdza się w budowaniu długoterminowej współpracy, gdyż potrzeby partnera zawsze będą znajdowały się na marginesie przygotowywanych projektów i prędzej czy później dla którejś ze stron wysiłek okaże się nieopłacalny.

Inny model programowania współpracy występuje w badanym przez nas mieście na prawach powiatu, które współpracuje z dwoma strukturalnie podobnymi miastami czeskimi (miasta średniej wielkości, do lat 90-tych oparte na monokulturze przemysłu wydobywczego). Istniejące kontakty kopalni, jeszcze z czasów komunistycznych, stały się zaczynem nawiązania współpracy miast już na początku lat 90-tych XX w. Trzy miasta zrealizowały wspólnie w sumie ponad sto projektów, co było możliwe dzięki wytworzeniu niezwykle sprawnego mechanizmu programowania współpracy w postaci sesji/warsztatów planistycznych z udziałem urzędników miejskich odpowiadających za poszczególne sfery polityk publicznych. W czasie tych sesji przedstawiane są priorytety poszczególnych miast i poszukuje się sposobów na wspólne rozwiązywanie problemów publicznych, najlepiej ze wsparciem środków zewnętrznych.

Ta praktyka stosowana w mieście na prawach powiatu zwraca uwagę na sprzyjającą współpracy różnorodność tematyczną projektów. Bardzo często jest bowiem tak, że urzędnicy odpowiadający za realizację projektów międzynarodowych nabywają technicznej kompetencji, ułatwiającej przygotowanie i wykonywanie kolejnych projektów, ale opierając się na ciągle tych samych schematach działania i kontaktach w ramach instytucji gminnych, tracą kreatywność. Otwartość na nowe obszary współpracy wymusza włączanie nowych osób w ramach urzędu i w ten sposób współpraca międzynarodowa w większym stopniu wiąże się z lokalnymi politykami publicznymi realizowanymi przez gminę. Przestaje być samotną wyspą, na której mieszkają tylko specjaliści od realizacji projektów.

Urzędnicy odpowiadający za projekty międzynarodowe rzadko znajdują się w centrum decyzyjnym gminnej administracji. Nasi rozmówcy z miasta na prawach powiatu kilkukrotnie zwracali uwagę na kluczowe dla efektywnej współpracy transgranicznej zaangażowanie lokalnych decydentów: „Pan prezydent X nie uczestniczył bezpośrednio w pracach (..), tylko robił to jego zastępca… i to się już przekładało na ilość składanych projektów, na to, że to były głównie projekty małe… (…) Następny prezydent Y osobiście się zaangażował i wtedy od razu okazało się, że wydział, który to prowadzi, może uczestniczyć w tych spotkaniach [programujących]”[15]. Właściwie we wszystkich badanych miejscowościach udział burmistrza, czy po czeskiej stronie starosty był kluczowy i dla zapoczątkowania współpracy, i dla jej rozwijania, a dobra komunikacja liderów politycznych jest warunkiem dobrej komunikacji urzędników. W mieście na prawach powiatu zwracano uwagę, że dzięki corocznym sesjom programowania we współpracę transgraniczną zostali włączeni szefowie wszystkich istotnych wydziałów urzędu, poznali swoich partnerów po drugiej stronie granicy i dzięki temu nie mają już oporów, by podnieść telefon i komunikować się bezpośrednio w sprawie wspólnych przedsięwzięć.

We wszystkich badanych miejscowościach współpraca początkowo była zdominowana przez urzędników, ale w opinii naszych rozmówców warunkiem jej rozwoju jest wyjście poza urząd, włączanie we współpracę jednostek organizacyjnych gminy (szkoła, dom kultury/biblioteka, muzeum, ośrodek sportu i rekreacji, sołectwa) i lokalnych stowarzyszeń. Poszerzenie podmiotów uczestniczących we współpracy pozwala nie tylko na wykorzystane kompetencji pracowników jednostek organizacyjnych gminy, ale również na włączenie lokalnej społeczności w praktykę współpracy. W kilku badanych gminach konsekwencją tego procesu była pozaprojektowa współpraca lokalnych aktorów społecznych (wspólne imprezy kulturalne i sportowe). Urząd gminy w takiej sytuacji odgrywa podwójną rolę: realizuje własne projekty, ale jest też inicjatorem i koordynatorem działań innych podmiotów.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że we wszystkich badanych gminach zarządzanie współpracą międzynarodową było powierzone osobie o odpowiednich kompetencjach, dla której stanowiło istotny, jeśli nie cały zakres obowiązków służbowych. Oczywiście różnica potencjału administracyjnego poszczególnych JST ma kluczowe znaczenie dla organizacji obsługi współpracy transgranicznej. W małej gminie wiejskiej, gdzie w całym urzędzie pracuje kilkanaście osób, trudno liczyć na utworzenie oddzielnej jednostki zajmującej się tylko współpracą. Kluczowe jest jednak zatrudnianie przez urząd osoby o odpowiednich kompetencjach komunikacyjnych, z pewnym doświadczeniem w komunikacji międzykulturowej i przynajmniej gotowej do podnoszenia kompetencji językowych. Bardzo istotne jest również dobre usieciowienie takiej osoby zarówno wewnątrz urzędu, jak i w otoczeniu społecznym. Jest to chyba nawet ważniejsze w małych gminach, gdzie współpraca transgraniczna na większą skalę ma szanse powodzenia tylko wtedy, gdy gmina będzie w stanie zmobilizować zasoby niepozostające w jej bezpośrednim władaniu. Przykładowo, w badanej przez nas małej gminie wiejskiej, która zrealizowała siedem projektów transgranicznych, kluczową osobą był dawna kierowniczka gminnego ośrodka kultury, która po przejściu do pracy w urzędzie potrafiła wykorzystać znajomość lokalnych inicjatyw obywatelskich do realizacji projektów transgranicznych.

Poszerzenie współpracy następowało również w drugą stronę – poprzez włączanie nowych partnerów zagranicznych. Czasem była to świadoma strategia gmin dotychczas współpracujących, by dywersyfikować zakres tematyczny wspólnie realizowanych projektów poprzez włączanie nowych podmiotów posiadających doświadczenie w nowej dziedzinie. Czasem czeska gmina partnerska podejmowała współpracę z gminą ze Słowacji i włączała ją do istniejących przedsięwzięć polsko-czeskich. Wszystkie te przypadki miały jednak wspólną cechę – poszerzenie współpracy miało charakter strategiczny, gminy wiedziały, do czego potrzebują nowych partnerów i jaki nowy potencjał wniosą oni w praktykę współpracy.

Ostatnią wreszcie cechą wszystkich intensywnych polsko-czeskich partnerstw JST jest uwzględnianie przy realizacji wspólnych projektów ich publicznej widoczności. Niektóre z przedsięwzięć miały charakter imprez masowych, więc widoczność była czymś naturalnym, ale nawet jeżeli projekt polegał na postawieniu wiaty na szlaku turystycznym, to dbano o wyraźne zaakcentowanie wspólnego polsko-czeskiego charakteru działania. Nie chodziło tylko o spełnienie wymogu Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, ale również o oddziaływanie na mieszkańców (i potencjalnych mieszkańców). Uświadomienie bowiem obywatelom realnych korzyści ze współpracy transgranicznej ułatwia lokalnym decydentom jej rozszerzanie. Przestaje ona być postrzegana jako coś dodatkowego czy wręcz nadmiarowego, okazja do zagranicznej wycieczki burmistrza, a staje się elementem lokalnej tożsamości. W tej strategii komunikacyjnej bliskość granicy odróżnia naszą miejscowość od setek podobnych i daje szanse na podniesienie jakości życia, której to szansy nie mają inne gminy.

 

Podsumowanie i rekomendacje

 

Z wielu badań wynika, że dla działaczy samorządowych podstawowa przesłanka podjęcia współpracy transgranicznej ma charakter normatywny. Ujmują to różnie, ale – w pewnym uproszczeniu – uznają, że skoro ich gmina zrządzeniem losu znalazła się blisko granicy, powinni budować lub intensyfikować relacje transgraniczne[16]. Sara Svensson, która badała euroregiony z pogranicza Szwecji i Norwegii, Austrii i Niemiec oraz Węgier i Słowacji stwierdziła, że lokalne samorządy przystępują do euroregionów raczej z pobudek normatywno-tożsamościowych niż po to, by rozwiązywać konkretne problemy z zakresu lokalnej polityki publicznej[17]. Również nasi respondenci uważają, że celem współpracy jest tak naprawdę „budowa zaufania między Polakami i Czechami”, które zwłaszcza na Śląsku Cieszyńskim jest dobrem deficytowym: „najważniejsze w tym całym partnerstwie, że dzięki tym projektom… my dostajemy pieniądze z Unii, ale my to odpracujemy tym spotykaniem się wzajemnym”[18].  Zatem bez środków zewnętrznych byłoby o wiele trudniej zbliżyć do siebie Polaków i Czechów, zwłaszcza w początkowej fazie nawiązywania współpracy, „fundusze na działalność” są wskazywane jako największa korzyść ze współpracy transgranicznej[19], ale to przekonanie o konieczności współpracy między gminami położonymi na granicy napędza całą praktykę.

Paradoks polega jednak na tym, że współpraca staje się najbardziej intensywna, przestaje być czymś dodatkowym, wykonaniem obowiązku, który niewiele ma wspólnego z codziennym działaniem organów samorządu, tylko w tych gminach, które zaczynają traktować współpracę jako część lokalnej polityki publicznej. To podejście wyraża się w jasnym wyznaczaniu celów współpracy powiązanych z celami lokalnych polityk publicznych, w stabilności działań, czy w zrozumieniu dla konieczności alokowania zasobów na rzecz współpracy międzynarodowej: i finansowych, i ludzkich.

 

Można to osiągnąć między innymi dzięki zastosowaniu zidentyfikowanych w naszym badaniu dobrych praktyk takich jak:

  • wpisanie współpracy międzynarodowej gminy w kontekst realizowanych przez nią lokalnych polityk publicznych poprzez strategiczne (odwołujące się do strategii rozwoju gminy) planowanie wspólnych z partnerem działań; dobrym narzędziem programowania współpracy są sesje/warsztaty planistyczne z udziałem urzędników miejskich odpowiadających za poszczególne sfery polityk publicznych;
  • świadome budowanie zaufania wzajemnego partnerów współpracy poprzez realizację najpierw niewielkich projektów, a potem stopniowe rozszerzanie współpracy na kolejne sfery polityk publicznych i nowych partnerów dysponujących kompetencjami w interesującej dla gminy dziedzinie;
  • dbanie o osiąganie zrównoważonych korzyści przez wszystkich partnerów, nawet jeżeli polska gmina jest partnerem wiodącym ze względu na większy potencjał administracyjny;
  • wychodzenie ze współpracą poza urząd gminy, nie tylko w sensie beneficjentów, ale i organizatorów współpracy: włączanie we współpracę jednostek organizacyjnych gminy (szkoła, dom kultury/biblioteka, muzeum, ośrodek sportu i rekreacji, sołectwa) i lokalnych stowarzyszeń; pozostawienie gminie funkcji koordynatora współpracy, niekoniecznie bezpośredniego wykonawcy.

 

[1] A. Skorupska, Współpraca samorządowa na pograniczu polsko-czeskim, „PISM Policy Paper” nr 17 (100), październik 2014.

[2] Por. A. Nijander-Dudzińska, D. Wojakowski, A. Wołek, Współpraca międzynarodowa samorządów Polski południowej, „Pogranicze. Polish Borderlands Studies” 2019, nr 7(4), 129-145.

[1] A. Nijander-Dudzińska, D. Wojakowski, A. Wołek, Blisko i kulturalnie. Współpraca transgraniczna samorządów Polski południowej. Raport z badań, Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2016, s. 18-20.

[2] K. Szmigiel-Rawska, S. Dołzbłasz, Trwałość współpracy przygranicznej, CeDeWu, Warszawa 2012, s. 52; Badanie ewaluacyjne ex-post efektów transgranicznej współpracy polskich regionów w okresie 2004-2006. Raport końcowy, Warszawa 2010, s. 61, https://www.ewaluacja.gov.pl/strony/badania-i-analizy/archiwum-2004-2015/badanie-ewaluacyjne-ex-post-efektow-transgranicznej-wspolpracy-polskich-regionow-w-okresie-2004-2006/;  S. Dołzbłasz, Sieć współpracy transgranicznej na pograniczu polsko-czeskim, „Studia Regionalne i Lokalne” 2016, nr 4(66), s. 63.

[3] A. Nijander-Dudzińska, D. Wojakowski, A. Wołek, Współpraca międzynarodowa… dz. cyt., s. 137.

[4] Ł. Lewkowicz, Uwarunkowania i formy instytucjonalnej polsko-czeskiej współpracy transgranicznej, „Przegląd Geograficzny” 2019, nr 4(91), s. 520-521.

[5] Tamże, s. 518.

[6] S. Dołzbłasz, Sieć…, dz. cyt., s. 69.

[7] Tamże, s. 66.

[8] P. Swianiewicz, J. Łukomska, Ewolucja sytuacji finansowej samorządów terytorialnych w Polsce po 2014 roku, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2020.

[9] J. Hausner i in., Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków 2013, s. 20.

[10] S. Dołzbłasz, Sieci współpracy transgranicznej na pograniczach Polski, Instytut Geografii i Rozwoju Regionalnego Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2017, s. 9.

[11] Ł. Buczkowski, L. J. Żukowski, Formy współpracy międzynarodowej lokalnych jednostek samorządu terytorialnego, [w:] E. Feret, P. Niemczuk (red.), 10 lat doświadczeń polskiego samorządu terytorialnego w Unii Europejskiej, WSPiA, Rzeszów-Przemyśl 2014, s. 53-54.

[12] Ł. Wróblewski, K. Szczepańska-Woszczyna, J. Kurowska-Pysz, Identification and assessment of barriers to the development of cross-border cooperation, Conference proceedings. The 31st International Business Information Management Association Conference, Milan 2018, s. 3323.

[13] Na temat czynników wpływających na współpracę transgraniczną zob. J. Kurowska-Pysz, K. Szczepańska-Woszczyna, The Analysis of the Determinants of Sustainable Cross-Border Cooperation and Recommendations on Its Harmonization, „Sustainability” 2017, nr 9(2226).

[14] A. Nijander-Dudzińska, D. Wojakowski, A. Wołek, Blisko i kulturalnie. Współpraca transgraniczna samorządów Polski południowej. Raport z badań, Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2016; J. Kurowska-Pysz i in., Uwarunkowania sprzyjające rozwojowi polsko-czeskiej współpracy transgranicznej. Raport techniczny w projekcie, kwiecień 2019,  https://www.researchgate.net/publication/332131386_UWARUNKOWANIA_SPRZYJAJACE_ROZWOJOWI_POLSKO-CZESKIEJ_WSPOLPRACY_TRANSGRANICZNEJ_The_determinants_supporting_the_Polish-Czech_cross_border_cooperation.

[15] Rozmowa #7.

[16] K. Szmigiel-Rawska, D. Dołzbłasz, dz. cyt., s. 77.

[17] S. Svensson, Forget the Policy Gap: Why Local Governments Really Decide to Take Part in Cross-Border Cooperation Initiatives in Europe, „Eurasian Geography and Economics” 2013, nr 4, s. 409-422.

[18] Rozmowa #8.

[19] K. Szmigiel-Rawska, D. Dołzbłasz, dz. cyt., s. 78.