UE w walce z kryzysem, czyli jak legalność wypiera legitymizację

Ondřej Krutílek

Ondřej Krutílek

Czeski analityk, związany z think-tankiem Centrum pro studium demokracie a kultury z Brna.

Od upadku amerykańskiego banku Lehman Brothers minęły już cztery lata[1], a kryzys finansowy, który niebawem przebył Atlantyk i przybrał w końcu w Europie formę kryzysu (także) gospodarczego i kryzysu zadłużenia, ciągle trwa. Jeżeli szukalibyśmy tego przyczyn i ograniczyli się tylko do sfery polityki, czyli tej dziedziny działań człowieka, której domeną jest tworzenie reguł, czy norm w najszerszym tego słowa znaczeniu, to dojdziemy do wniosku, że problem tkwi w obecnym sposobie integracji starego kontynentu. Celowo nie napisałem, że problemem jest samo istnienie Unii Europejskiej (UE), jak chętnie czynią ci, którzy nazywają siebie eurosceptykami. Dzisiejsze kłopoty potęguje nie anonimowa Bruksela, ale konkretne kroki konkretnych aktorów, w tym wszystkich, bez wyjątku, krajów członkowskich UE. I to właśnie one – w praktyce tylko one – mogą dziś podjąć jakieś pozytywnie rokujące działania w zakresie projektu integracji europejskiej. Musiałyby jednak zdać sobie z tego sprawę.

Ondřej Krutílek

Czeski analityk, związany z think-tankiem Centrum pro studium demokracie a kultury z Brna.

Aby uniknąć nieporozumień od razu na początku nadmienię, że rozumiem oburzenie wszystkich, którzy będą mi wytykać, że rzeczownika „kryzys“ i wszystkich możliwych przymiotników, które dodaje się do niego w ostatnich latach, używam poniekąd samowolnie. Tak rzeczywiście może być, przynajmniej z punktu widzenia przyjętych w ekonomii definicji. Uznaję to jednak za drugorzędne, podobnie jak na przykład debatę, czy ma sens dzisiejszą sytuację i jej konsekwencje porównywać z kryzysem gospodarczym lat 30-tych ubiegłego wieku (w moim przekonaniu nie ma).

Za o wiele ważniejsze uważam to, czy i jak na kryzys reagowali i reagują politycy lub biurokraci (w przypadku Unii). Nie tylko są oni obdarzeni wspomnianą możliwością tworzenia norm, a zatem istotną możliwością regulowania (również) gospodarki, ale też da się przypadki ich działań, cokolwiek znajdowałoby się u ich źródeł, dosyć łatwo zidentyfikować i dalej z nimi pracować, badać[2]. Samo w sobie nie daje nam to oczywiście możliwości stwierdzenia jednoznacznie, przynajmniej nie w tej chwili, czy dane działanie będzie miało pozytywny, czy negatywny skutek dla gospodarki. Z drugiej strony, wystarczająco wymowny jest fakt, że po czterech latach bardzo intensywnej aktywności instytucji UE, europejska gospodarka ciągle nie jest w stanie odbić się od dna. Przynajmniej w takim stopniu, by mogło to posłużyć jako punkt wyjścia dla kolejnych następujących poniżej rozważań.

 

Kryzys? Legislacja!

W pewnym uproszczeniu można stwierdzić, że większość kroków, przy pomocy których Unia próbowała reagować na kryzys, przebiegała według jednego schematu. Komisja identyfikowała problem, wszystko jedno, rzeczywisty lub wirtualny (ochrona środków drobnych ciułaczy, regulacja działalności managerów funduszy hedgingowych, wprowadzenie podatku od transakcji finansowych, regulacja agencji ratingowych itp.) i wtedy zaczynało się o nim mówić mniej lub bardziej otwarcie. Wśród możliwych rozwiązań znajdowały się początkowo działania nie mające charakteru legislacyjnego, właściwie polegające na politycznym nacisku na wspomniane podmioty (instytucje finansowe, agencje ratingowe, kraje członkowskie itp.) w postaci białych, czy zielonych ksiąg, zaleceń, stanowisk, konsultacji społecznych lub tematycznych konferencji i seminariów. Prędzej czy później w rezultacie tych działań stwierdzano, że ścieżka nielegislacyjna jest nie dość zdecydowana, jeżeli w ogóle kiedykolwiek była przedmiotem rzeczywistej debaty. Dlatego należało ją uzupełnić, albo wręcz zastąpić stworzeniem wiążących norm prawnych, z natury rzeczy na poziomie UE, a zatem z konsekwencjami dla wszystkich lub niektórych krajów członkowskich, zależnie od tego, czy wprowadziły euro, czy nie.

Opierając się na moim studium[3], które zawiera dane według stanu na marzec 2012 r., można stwierdzić, że:

  • Komisja w ciągu 42 miesięcy od września 2008 r. przedstawiła pod hasłem walki z kryzysem 68 aktów ustawodawczych liczących 2 575 stron, przy czym do marca 2012 r. 52 z nich zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym UE i zaczęły obowiązywać.
  • Pomijając 30 norm wprowadzających na poziomie UE międzynarodowe standardy rachunkowości, 3/5 z pozostałych 38 projektów proponowało przyjęcie całkiem nowych norm, czyli takich, które ani nie zmieniały, ani nie ujednolicały obowiązujących już przepisów.
  • Najczęściej przywoływaną podstawą prawną projektów legislacyjnych będących reakcją na kryzys był szeroko definiowany rynek wewnętrzny (potrzebą harmonizacji prawa, swobodą prowadzenia działalności gospodarczej i polityką gospodarczą było uzasadnianych 30 na 38 aktów prawnych).
  • Większość projektów (28 z 38) była przyjmowana przy użyciu zwykłej ścieżki ustawodawczej, czyli metodą współdecydowania, w której oprócz Komisji uczestniczyły jedyne dwie liczące się instytucje – Rada, mająca w UE reprezentować kraje członkowskie i Parlament Europejski reprezentujący obywateli (krajów członkowskich) UE.
  • Najczęściej wynikiem procesów legislacyjnych rozpoczętych w reakcji na kryzys są rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady, przy tym ogólnie można stwierdzić, że wyraźnie częściej uchwalane są normy bezpośrednio obowiązujące i bezpośrednio stosowalne, to jest takie, w implementacji których krajom członkowskim nie pozostawia się marginesu na własne zdanie. Proporcja projektów rozporządzeń i decyzji z jednej strony i projektów dyrektyw z drugiej, bez względu na procedury ich przyjęcia, czyli rolę Rady i/lub Parlamentu Europejskiego, wynosiła w marcu 2012 r. 31:7. Przy tym średnia długość procesu implementacji przyjętych czterech dyrektyw wyniosła zaledwie 214 dni, czyli około 7 miesięcy.
  • Konsultacje społeczne, jedyny istotny, a przynajmniej mierzalny dowód debaty przed formalnym rozpoczęciem procesu legislacyjnego w UE poprzedzały zgłoszenie 28 projektów. W rzeczywistości odbyło się ich jednak tylko 18, gdyż niektóre z konsultacji odnosiły się do kilku propozycji legislacyjnych równocześnie. Co więcej, średnio trwały one zaledwie 50 dni i wyjątkiem nie były tu nawet sytuacje, gdy konsultacje rozpoczynano przed wakacjami lub przed Bożym Narodzeniem, co zdecydowanie obniżało liczbę podmiotów mogących włączyć się w ten proces. Wśród projektów, których nie poprzedziły żadne konsultacje społeczne, można wymienić między innymi pakiet odnoszący się do zarządzania polityką gospodarczą (tzw. sześciopak), czyli zbiór propozycji, które przyjęto po to, by w sposób zasadniczy zaostrzyć dotychczasowy Pakt Stabilności i Wzrostu. Podobnie rzecz się miała z przygotowaniem ocen skutków regulacji, które powinny standardowo towarzyszyć wszystkim projektom legislacyjnym w UE. Przedstawiono ich zaledwie 19, do wspomnianego sześciopaku na przykład ani jednego, w dodatku nierzadko były one wątpliwej jakości, co jest zresztą dość charakterystyczną cechą legislacji UE[4].

 

Jakkolwiek wyliczone tu fakty same w sobie można by uznać za „skandaliczne“, są one tylko ilustracją. Nie tylko dlatego, że od marca do września 2012 r. Komisja przedstawiła kolejne propozycje ustawodawcze (z ostatnich wystarczy wspomnieć pierwsze konkretne projekty powołania unii bankowej), ale przede wszystkim dlatego, że propozycje te dotyczą bezpośrednio samych ram traktatowych Unii. Nie tylko zatem ustawodawstwa wtórnego UE, ale również reguł pierwotnych, „konstytucyjnych“. Przykładem może być umowa, która tworzy Europejski Mechanizm Stabilizacyjny (ESM), oparta na zmienionym art. 136 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, czy tzw. pakt fiskalny (Traktat o Stabilizacji, Koordynacji i Zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej), który wprawdzie nie został przygotowany jako część prawa UE, ale według art. 16 samego traktatu, w okresie pięciu lat miałby się nim stać[5].

W opisanej wyżej reakcji UE na kryzys zaskakują następujące elementy:

  1. objętość zgłoszonych (i uchwalonych) propozycji legislacyjnych w dużej części odnoszących się do rynku wewnętrznego i/lub z konsekwencjami dla prawa pierwotnego UE;
  2. bardzo krótki, jak na warunki unijne, okres czasu, w którym projekt przedstawiano i uchwalano;
  3. preferowanie norm prawnych bezpośrednio obowiązujących i bezpośrednio stosowalnych;
  4. zepchnięcie na daleki plan konsultacji społecznych i/lub oceny skutków nowych regulacji;
  5. koncentracja procesu decyzyjnego w Komisji i/lub Radzie i/lub w Parlamencie Europejskim.

Z jednej strony zjawiska te są zrozumiałe. Celem UE jako specyficznego, ponadnarodowego poziomu rządzenia było i jest tworzenie jak najszybszych, namacalnych „rozwiązań“ i zachowanie nad nimi maksymalnej możliwej kontroli – i temu podporządkowała ona formę a de facto i treść odpowiednich propozycji legislacyjnych. Nie dziwi to w kontekście dotychczasowego rozwoju coraz ściślejszej integracji europejskiej (ever closer Union), której przejawy wraz z upływem czasu zaczęły dotykać bezpośrednio nie tylko kraje członkowskie, ale i ich obywateli (osób fizycznych i prawnych, które działały na ich terytorium). Nie dziwi to, ale niesie różnego rodzaju ryzyko.

 

Prymat ustawodawstwa

Po pierwsze trzeba zdać sobie sprawę z faktu, że większość „antykryzysowych“ ustawodawczych inicjatyw UE była/jest z definicji reaktywna. Dlatego też stanowczo nie można oczekiwać, że rzeczywiście będą w stanie odwrócić obecny bieg wydarzeń i jego skutki, co chyba już widać. Prawdopodobne jest, że raczej na przyszłość zredefiniują obecne ramy legislacyjne, z czego oczywiście nie wynika, że są w stanie przewidzieć jaka ona będzie, jeżeli w ogóle jakiekolwiek próby przewidywań podjęto.

To podejście opiera się na założeniu „prymatu ustawodawstwa“[6]. Oznacza on, upraszczając, przedkładanie relatywnie częstego nowelizowania istniejących przepisów w odpowiedzi na aktualne zapotrzebowanie z nadzieją, że właśnie to działanie wystarczy do zmiany niesprzyjającej rzeczywistości nad skuteczne egzekwowanie i/lub  stosowanie zmian innych niż legislacyjne. W rzeczywistości dochodzi do zepchnięcia na drugi plan treści przygotowywanych przepisów, tylko na pierwszy rzut oka paradoksalnego, na rzecz samego procesu ich przyjmowania, który musi spełniać w zasadzie tylko jeden kluczowy wymóg – musi być odpowiednio szybki. Przykładem takiego podejścia może być kwestia systemów gwarantowania depozytów czy wspomniany już sześciopak[7].

W obu przypadkach zadziałała ta sama logika: obowiązujące „reguły gry“ uznano za niezadowalające i od razu rozpoczęto przygotowywanie ich rewizji. Kluczowe w tym wypadku jest nie zmienianie reguł (to działanie legitymizowane), ale fakt, że co do zasady nie towarzyszy mu rzeczywista dyskusja. To istotne zaniedbanie prowadzić może do trudno przezwyciężalnych problemów w trakcie samego procesu ustawodawczego, gdyż debata, która miała go poprzedzać i usuwać potencjalne pola napięć, przebiega dopiero w ramach samej procedury legislacyjnej. Tutaj nie sposób nie wspomnieć przykładowo nadzwyczaj kontrowersyjnego projektu dotyczącego zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi[8]. Drugą możliwą konsekwencją są problemy z wypełnianiem przyjętych norm. Mogą się one niebawem okazać w praktyce już przestarzałe, jak pokazały perypetie ustawodawstwa dotyczącego systemów gwarancji depozytów i dotychczasowych nowelizacji Paktu Stabilności i Wzrostu, w tym sześciopaku. Komisja wspólnie z Radą i Parlamentem Europejskim przystępowała do ich zmieniania albo zaraz po tym, jak zaczęły obowiązywać, albo nawet zanim ich postanowienia weszły w życie (sic!)[9].

Na obszarze pierwotnego prawa UE opisywane tu trendy działają również i to od dłuższego czasu[10]. W ciągu niecałych trzech lat od momentu wejścia w życie, po długiej i problematycznej ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego, przedstawiono dwa projekty jego zmian. Pierwszy dotyczył składu Parlamentu Europejskiego po zakończeniu kadencji 2009-2014, drugi wspomnianego już Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego. Istotne jest nie tylko to, że projekty zmian pojawiły się tak szybko, ale i fakt, że planowano je przyjąć w drodze tzw. uproszczonej procedury zmiany[11]. Przed Unią otwiera się w ten sposób z jednej strony możliwość zachowania zdolności do szybkiej reakcji legislacyjnej również w zakresie prawa pierwotnego, jednak za cenę ciągłych, nieprzejrzystych zmian podstawowych ram, w których UE de iure działa. W dodatku bez pewności, że zmiany te spełnią swój cel[12].

 

Skręcone współdecydowanie

Kolejną nie mniej problematyczną kwestią, którą ustawodawcza reakcja na kryzys podniosła (na nowo), jest realny sposób przyjmowania ustawodawstwa unijnego, realny w odróżnieniu od tego, czego się powszechnie oczekiwało i oczekuje.

Na pierwszy rzut oka większość „antykryzysowych“ postępowań legislacyjnych respektowała tendencję ostatnich mniej więcej dwudziestu lat. Zgodnie z nią preferowano przyjmowanie wtórnego prawa UE w drodze współdecydowania (zwykłej procedury ustawodawczej), a zatem z udziałem Rady i przede wszystkim Parlamentu Europejskiego. W praktyce sytuacja bywała jednak zasadniczo inna. Nie tylko współdecydowanie nie było jedyną drogą uchwalania norm prawnych i było to widać również w reakcji UE na kryzys, ale sama ta procedura w traktatach jest zdefiniowana w sposób tak nieostry[13], że umożliwia relatywnie bezproblemowe dostosowanie się do warunków i/lub potrzeb zainteresowanych instytucji. Warto dodać, że Traktat z Maastricht włączył do procesu ustawodawczego Parlament Europejski, jedyną bezpośrednio wybieraną instytucję UE również po to, by doszło do wzmocnienia debaty o poszczególnych projektach, nawet jeżeli cały proces decyzyjny miał trwać dłużej niż dotychczasowa procedura współpracy[14].

Problem tkwi w tym, że do zakończenia pierwszego czytania w Parlamencie Europejskim i Radzie żadna z instytucji nie jest związana przez prawo pierwotne UE jakimikolwiek obowiązującymi terminami. Współdecydowanie może więc przebiegać w ramach tylko jednego czytania. Z praktycznego punktu widzenia ma to dwie podstawowe konsekwencje. Zainteresowane instytucje:

  1. mogą wychodzić od własnych regulaminów obrad, które nowelizują w zależności przede wszystkim od zmian prawa pierwotnego UE[15];
  2. mają możliwość wyraźnego skrócenia odpowiedniego procesu legislacyjnego[16].

Zwłaszcza ten drugi czynnik w praktyce oddziałuje często[17]. Standardowa kolejność poszczególnych faz współdecydowania jest więc formalnie zachowana[18], jednak przedstawiciele Parlamentu Europejskiego z zasady nieformalnie starają się osiągnąć kompromis z Radą już w pierwszym czytaniu. W tym celu przyspieszają przedstawienie sprawozdania na temat projektu[19]. Na jego podstawie prowadzą negocjacje nie tylko ze swoimi kolegami w Parlamencie, ale również z reprezentantami Rady. W ten sposób można osiągnąć stan, w którym rezultat pierwszego czytania w Parlamencie będzie w maksymalnym stopniu odpowiadał rezultatowi pierwszego czytania w Radzie i ostateczna wersja aktu prawnego będzie mogła być przyjęta szybciej, w jednym czytaniu.

Argumentem za tego typu postępowaniem jest zazwyczaj konstatacja, że debata na temat projektów w rzeczywistości i tak ma miejsce, w dodatku na niższych, a zatem bardziej „fachowych“, szczeblach instytucjonalnych (w komisjach, grupach roboczych itp.). Całkowity czas w jakim przyjmuje się takie projekty nie różni się jakoby wyraźnie od czasu przyjmowania projektów w drodze procedury współdecydowania, w której ma miejsce drugie czytanie, a nawet postępowanie pojednawcze[20]. Nic jednak automatycznie nie gwarantuje, że ostatecznie uchwalona norma prawna będzie pod każdym względem wyższej jakości[21]. Dlatego też ciągle aktualna jest obserwacja, że z merytorycznego punktu widzenia w unijnym procesie decyzyjnym kluczowe znaczenie mają jego niedoceniane wczesne fazy[22]. Co więcej, widać, że za sprawą skrócenia procedura współdecydowania traci większą część swojego uzasadnienia. Cały proces staje się szybki i zamknięty, w miejsce otwartej dla publiczności dokładnej oceny wszystkich za i przeciw przedstawionego projektu (w Radzie, ale przede wszystkim w Parlamencie Europejskim). Wszystko to paradoksalnie w momencie, kiedy ciągle obowiązuje Traktat z Lizbony, a Parlament ma największe w swojej dotychczasowej historii kompetencje, zaś prawo pierwotne UE gwarantuje większy udział w decydowaniu podmiotom znajdującym się poza podstawową strukturą instytucjonalną UE, takim jak wymienieni explicite obywatele i parlamenty narodowe[23].

 

Legalność wypiera legitymizację. Co z tym zrobić?

Całą dotychczasową argumentację można by w zasadzie zakończyć odesłaniem do odwiecznej, a w codziennej praktyce trudno rozstrzygalnej dychotomii między legitymizacją i legalnością. W przypadku Unii pojawia się jednak jeszcze jeden istotny czynnik. Niech instytucje UE w reakcji na kryzys (i kiedykolwiek indziej) podejmują jakiekolwiek kroki, niech kierują się prymatem ustawodawstwa, niech współdecydowanie trwa jak najkrócej, ale powinny przecież zawsze uwzględniać, że ze skutkami ich działań będą się musiały najczęściej zmierzyć nie one same, ale przede wszystkim i bezpośrednio poszczególne państwa członkowskie. To bowiem w ich ramach dochodzi do sprzężenia zwrotnego między politycznymi reprezentantami i obywatelami-wyborcami[24].

Politologia opisuje tę kwestię pojęciami zarządzania wielopasmowego i dobrych rządów (multi-level governancegood governance[25]), w wymiarze technikaliów zajmuje się nią również badając europeizację[26]. Cały problem daje się wyrazić bardzo lapidarnie: skoro duża odległość od centrum podejmowania decyzji i „bliskość“ norm przez nie wytwarzanych ma tak istotne i ciągle nasilające się skutki, to legitymizacja podejmowania decyzji UE powinna być ważniejsza od ich legalności, nie odwrotnie. Pytanie brzmi, jak to osiągnąć.

Jak już wspomniałem w UE tylko trzy instytucje mają liczący się udział w tworzeniu prawa – Komisja, Rada i Parlament Europejski. Od Komisji, która reprezentuje ponadnarodowy tryb rządzenia par excellence, nie należy oczekiwać jakichkolwiek zmian. Z małymi wyjątkami to właśnie Komisja ma prawo przedkładać projekty legislacyjne, co do zasady ma także udział w ich uchwalaniu – albo bezpośrednio na podstawie swoich kompetencji[27], albo „moderując“ proces ustawodawczy w Radzie i/lub Parlamencie. Co więcej, Komisja „stoi na straży“ unijnego prawa, co mówiąc po prostu oznacza, że może przed Trybunał Sprawiedliwości UE pozywać za niewypełnianie obowiązków, najczęściej państwa członkowskie UE[28]. W sytuacji zatem, gdy (wykonawcza) pozycja Komisji w dużej mierze zależy od ustawodawstwa, naiwnością byłoby oczekiwać, że właśnie ta instytucja będzie z zapałem zabiegać o jego ograniczenie. Zwłaszcza, że realnie przed nikim nie odpowiada, a projekty legislacyjne co do formy i treści może tworzyć właściwie według własnego uznania[29]. Pokazały to zresztą również projekty „antykryzysowe“, które w większości używały przepisów bezpośrednio wiążących i bezpośrednio stosowalnych wywiedzionych z zasady rynku wewnętrznego, powszechnie akceptowanej, ale bardzo mgliście zdefiniowanej w prawie pierwotnym UE[30].

Jeśli idzie o Parlament Europejski, to konstatacja może być taka sama, jak w przypadku Komisji, choć na jego pozycję mają wpływ inne czynniki. Najważniejsza jest okoliczność, że jako instytucja czuł się historycznie pokrzywdzony tym, że został stworzony jako swego rodzaju instytucja uzupełniająca między ściśle ponadnarodową Komisją i międzyrządową Radą. Miał przy tym reprezentować mało uchwytny „lud europejski“ (do roku 1979 w dodatku pośrednio, poprzez delegatów z parlamentów narodowych) i wykonywać tylko ograniczone kompetencje kontrolne. Dlatego też natychmiast po swoim powstaniu był zmuszony emancypować się i robi to do dzisiaj. Dobrze to widać we wzroście jego kompetencji, zwłaszcza w zakresie przyjmowania ustawodawstwa[31]. Skutkiem tego procesu emancypacji, oprócz nominalnego wzmocnienia instytucji, było wytworzenie się specyficznej mentalności, która polega na tym, że Parlament większość swych wysiłków koncentruje na formalnej stronie działalności i trosce o samego siebie. Jak już wyżej wspomniano, celem środków „antykryzysowych“ było jak najszybsze dostarczenie namacalnych „rozwiązań“, wszystko jedno jakich – i do Parlamentu Europejskiego odnosi się to bez reszty.

Ostatnią liczącą się instytucją z potencjałem zmienienia unijnej „maszynki do głosowania“ w płaszczyznę wprawdzie ponadnarodowego, ale przynajmniej pod względem zasadniczych parametrów legitymizowanego/dobrego rządzenia jest Rada. Na pierwszy rzut oka ma po temu najlepsze przesłanki, gdyż reprezentuje państwa członkowskie, które poza tym mają bezpośredni wpływ na kształt unijnego prawa pierwotnego, gdyż wszystkie jego zmiany muszą ratyfikować. Ponadto Traktat Lizboński dał krajom członkowskim możliwość oddziaływania – a potencjalnie i blokowania – ustawodawstwa unijnego przy pomocy parlamentów narodowych, naturalnie o ile państw do tego gotowych jest wystarczająco dużo[32]. W praktyce jednak nawet Rada (a zatem i kraje członkowskie) nie różni się, gdy idzie o rezultaty działań, od Komisji i Parlamentu Europejskiego.

Ważnym tematem w ramach studiów europejskich były do niedawna rozważania, jakie będą przejawy zmian reguł głosowania w Radzie w konsekwencji kolejnych mniejszych czy większych nowelizacji prawa pierwotnego UE od czasu Jednolitego Aktu Europejskiego. Dziś wydaje się, że jest to debata zamknięta. Prawdą jest, że wraz z rozszerzeniem głosowania większością kwalifikowaną i/lub wraz ze zmianami sposobu jej określania przestrzeń dla manewrów państw członkowskich zawęziła się[33]. W tym sensie, że nie są już w stanie każde indywidualnie blokować przyjęcia konkretnego aktu prawnego, jak to było wcześniej, gdy stosowało sie wyłącznie zasadę jednomyślności. W rzeczywistości ten aspekt zmian nie ujawnia się zbyt często, gdyż Rada tak czy owak ciągle decyduje w oparciu o konsensus. Inaczej mówiąc, akt prawny daje się w Radzie „przegłosować“ albo dzięki głosowaniu kwalifikowaną większością, gdy stworzenie tzw. mniejszości blokującej nie udaje się, albo dlatego, że państwa członkowskie osiągną konsensus (przy ewentualnym wstrzymaniu się niektórych z nich)[34]. W rezultacie, w obu przypadkach Rada zdecydowanie nie jest tym podmiotem, który by miał realny potencjał, żeby stać się jeśli już nie ustawodawczym hamulcem UE, to chociaż miejscem, w którym nie idzie się automatycznie na rękę Komisji i Parlamentowi Europejskiemu.

Na pytanie, co też stało się z Radą, o państwach członkowskich już nie mówiąc, nie można prosto odpowiedzieć, że zwyczajnie działają we własnym interesie narodowym, który, zbiegiem okoliczności, jest tożsamy z interesami UE i jej ponadnarodowo skonstruowanych instytucji. Musiałoby to oznaczać, że działalność UE faktycznie nie budzi żadnych oporów oraz/lub że rządy krajów członkowskich cieszą się powszechnym poparciem ze strony swoich obywateli. Tak oczywiście nie jest. Odpowiedzi trzeba by szukać w zasadniczych zmianach polityki jako takiej, które opisuje Petr Fiala w swojej książce Politika, jaká nemá být[35]. Jeżeli rzeczywiście tak jest, to ustawodawcza reakcja Unii na kryzys nie była wyjątkiem potwierdzającym regułę, ale przeciwnie, zwiastunem przyszłości jaka nas niestety czeka.

 

Przełożył Artur Wołek

Tekst z książki Kryzys Unii Europejskiej (Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2012)

[1] Bank oficjalnie potwierdził, że poprosił o ochronę przed wierzycielami 15 września 2008 r.

[2] Na oficjalnych stronach Komisji Europejskiej znajduje się przykładowo chronologicznie uporządkowany, na bieżąco aktualizowany spis wszystkich kroków, które UE w reakcji na kryzys dotąd podjęła (por. EU Response to the economic and financial crisis, http://ec.europa.eu/economy_finance/focuson/crisis/index_en.htm).

[3] O. Krutílek, EU’s Runaway Train – How the EU neglected principles of openness and accountability in its reaction to the financial crisis, New Direction – The Foundation for European Reform, Brussels 2012, http://newdirectionfoundation.org/train.pdf.

[4] C. Cecot, R. W. Hahn, A. Renda, A Statistical Analysis of the Quality of Impact Assessment in the European Union, AEI-Brookings Joint Center for Regulatory Studies, 2007, s. 18-20, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=984473.

[5] Por. T. Břicháček, První poznámky k smlouvě o rozpočtové unii, „Revue Politika” 2/2012, http://www.revuepolitika.cz/clanky/1620/prvni-poznamky-k-smlouve-o-rozpoctove-unii.

[6] Zob. M. Cappelletti, M. Seccombe, J. H. H. Weiler, Integration through Law: European and the American Federal Experience, De Gruyter, Berlin 1985.

[7] Projekty COM(2010)522, COM(2010)523, COM(2010)524, COM(2010)525, COM(2010)526 i COM(2010)527.

[8] COM(2009)207.

[9] Dyrektywa o systemach gwarancji depozytów oparta na projekcie COM(2008)661 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym UE w marcu 2009 r. i miała być implementowana do końca czerwca 2009 r. Jednak nowy projekt dotyczący tej samej sprawy (COM(2010)368) Komisja przedstawiła już w lipcu 2010 r. z okresem implementacji do końca roku 2012. Podobny ciąg wydarzeń można zauważyć w odniesieniu do rewizji dyrektywy 2006/48/WE w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe i dyrektywy 2006/49/WE w sprawie adekwatności kapitałowej firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych (COM(2008)602, COM(2009)362 a COM(2009)576). Sześciopak zaczął obowiązywać w grudniu 2011 r., ale już miesiąc przed tą datą przedstawiono jego nowelizację, tzw. dwupak (COM(2011)819 i COM(2011)821).

[10] Mniej więcej do połowy lat 80-tych XX w. korpus prawa pierwotnego UE rozwijał się, z różnych powodów, relatywnie powoli. Przełom nastąpił wraz z Traktatem z Maastricht z lutego 1992 r. (wszedł w życie w listopadzie 1993 r.). Jego nowelizowanie rozpoczęło się faktycznie już w połowie roku 1995, zatem w półtora roku od momentu, gdy mógł on realnie obowiązywać. Komisja ogłosiła wtedy raport o działaniu Traktatu, który zapoczątkował drogę do nowego aktu europejskiego prawa pierwotnego – Traktatu Amsterdamskiego. Został on przyjęty w październiku 1997 r. i zaczął obowiązywać w maju 1999 r., jednak już w lutym 2001 r., niecałe dwa lata później, doszło do podpisania Traktatu Nicejskiego. W lutym 2003 r., gdy Traktat ten wszedł w życie, już od roku trwała dyskusja na temat tzw. konstytucji europejskiej. Podpisano ją w końcu w październiku 2004 r. i gdyby nie odrzucono jej w maju i czerwcu 2005 r. we Francji i Holandii, obowiązywałaby od stycznia 2007 r. Doszło jednak do „opóźnienia” i nowy dokument – Traktat Lizboński zmienił unijne prawo pierwotne dopiero w grudniu 2007 r., czy raczej w 2009 r., gdy zaczął obowiązywać.

[11] Art. 48 pkt 6 Traktatu o Unii Europejskiej po rewizji dokonanej Traktatem z Lizbony.

[12] Historia pokazuje, że lekkomyślne zmiany prawa pierwotnego mają raczej kontrproduktywne skutki i odwrotnie. Wystarczy zestawić z jednej strony Traktat z Maastricht jako przykład bardzo problematycznej, „teleologicznej“ rewizji prawa pierwotnego) i z drugiej strony Jednolity Akt Europejski jako na przykład nowelizacji, która głównie legalizowała realnie wypróbowane już mechanizmy; por. J. H. H. Weiler, Europe after Maastricht : Do the New Clothes Have an Emperor?, Jean Monnet Working Paper 12/95, http://centers.law.nyu.edu/jeanmonnet/papers/95/9512ind.html; D. M. Wood, B. A. Yesilada, The Emerging European Union, Pearson Longman 2007.

[13] W art. 294 Traktatu o Funkcjonowaniu UE.

[14] G. Tsebelis, G. Garrett, Agenda Setting, Vetoes, and the European Union’s Co-decision Procedure, „Journal of Legislative Studies”, 3/1997, s. 74-94.

[15] Por. J. Benčová, Rokovací poriadok Európskeho parlamentu ako nástroj posilňovania jeho  legislatívnych právomocí, Fakulta sociálních studií Masarykovy Univerzity, Brno 2007, http://is.muni.cz/th/144091/fss_b.

[16] Wspólna deklaracja w sprawie praktycznych zasad dotyczących stosowania procedury współdecyzji (art. 251 traktatu WE) (2007/C 145/02), „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” C 145/5, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:145:0005:0009:PL:PDF.

[17] European Commission, The Co-decision Procedure (Art. 251 TEU). Analysis and Statistics of the 2004–2009 Legislature, http://ec.europa.eu/codecision/statistics/docs/report_statistics_public_draft_en.pdf.

[18] Projekt Komisji, pierwsze czytanie w Parlamencie Europejskim, pierwsze czytanie w Radzie, drugie czytanie w obu instytucjach, ewentualne postępowanie pojednawcze, uchwalenie aktu prawnego i jego publikacja w Dzienniku Urzędowym UE.

[19] W przypadku projektów będących reakcją na kryzys miało to miejsce średnio w nie więcej niż 155 dni.

[20] Por. Parlament Europejski, Sprawozdanie z działalności delegacji do komitetu pojednawczego 1 maja 2004 r. – 13 lipca 2009 r. (szósta kadencja), http://www.europarl.europa.eu/code/information/activity_reports/activity_report_2004_2009_pl.pdf; European Commission, The Co-decision Procedure (Art. 251 TEU). Analysis and Statistics of the 2004–2009 Legislature.

[21] Z projektów „antykryzysowych“ dowodem mogą tu być zwłaszcza sposób regulacji działań agencji ratingowych a częściowo także wzmocnienie nadzoru finansowego w UE (por. O. Krutílek, EU’s Runaway Train…, dz. cyt., s. 22-23).

[22] Por. H. Wallace, Mark A. Pollack, A. R. Young, Policy-making in the European Union, Oxford University Press, Oxford 2010, s. 70-89.

[23] Tzw. europejską inicjatywę obywatelską reguluje rozporządzenie 211/2011, parlamenty narodowe mają na podstawie art. 12 Traktatu o UE znowelizowanego Traktatem Lizbońskim i Protokołu w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności osiem tygodni od przesłania projektu na ocenę jego zgodności z zasadą pomocniczości.

[24] Wybory do Parlamentu Europejskiego najprawdopodobniej również w przyszłości zachowają charakter wyborów dla obywateli drugorzędnych (por. M. Franklin, European Elections and the European Voter, [w:] J. Richardson, European Union. Power and Policy-Making, Routledge, London 1996, s. 189; P. Fiala, M. Pitrová, Evropská unie, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno 2009, s. 331), a innym znaczącym sposobem na uzyskanie sprzężenia zwrotnego z wyborcami UE nie dysponuje.

[25] Por. O. Císař, Teorie mezinárodních vztahů a evropská studia, „Politologický Časopis” 1/2002, s. 50–57; R. Dolzer, Good Governance: Neues transnationales Leitbild der Staatlichkeit?, “Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht” 2004, http://www.zaoerv.de/64_2004/64_2004_3_a_535_546.pdf. Biała księga na temat rządzenia Europą opublikowana przez Komisję w roku 2001 (por. European Commission, European Governance. A White Paper, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0428:FIN:EN:PDF; D. M. Curtin, R. A. Wessel, Good Governance and the European Union. Reflections on Concepts, Institutions and Substance, Intersentia, Antwerp 2005, s. 3-20) jako zasady dobrego rządzenia wymienia explicite otwartość, uczestnictwo obywateli (partycypację), odpowiedzialność, efektywność, koherencję (spójność), proporcjonalność i pomocniczość. Pięć pierwszych zasad nie ma bezpośredniego oparcia w prawie pierwotnym UE, definiuje się w nim bowiem tylko pomocniczość i proporcjonalność. Niemniej jednak sama biała księga wymienia, z daleko idącymi konsekwencjami, do jakich skutków powinno prowadzić stosowanie powyższych zasad: do silniejszego włączenia samorządu lokalnego i regionalnego w unijny proces legislacyjny; do brania pod uwagę lokalnych i regionalnych uwarunkowań przy implementacji ustawodawstwa UE; do wprowadzenia minimalnych standardów konsultacji społecznych; stosowania adekwatnych narzędzi politycznych; do uproszczenia prawa UE i jego efektywnego wykonywania (por. European Commission, European Governance. A White Paper, s. 4-5).

[26] Por. B. Dančák, P. Fiala, V. Hloušek, Evropeizace. Nové téma politologického výzkumu, Mezinárodní politologický ústav, Brno 2005.

[27] Wśród działań „antykryzysowych” był to przypadek rozporządzenia wprowadzającego na poziomie UE międzynarodowe standardy rachunkowości, których obowiązywanie w UE reguluje rozporządzenie 1606/2002 i decyzja  1999/468 oraz rozporządzenie 182/2011. Komisja podejmuje decyzję w trybie delegacji (faktycznie samodzielnie), o ile Rada lub Parlament Europejski nie wniosą w terminie trzech miesięcy zastrzeżeń do przedstawionych projektów rozporządzeń, co nie miało miejsca w żadnym z wymienionych przypadków.

[28] Por. P. Fiala, M. Pitrová, Evropská unie, dz. cyt., s. 291.

[29] Formalnie, według art. 234 Traktatu o Funkcjonowaniu UE, Komisję kontroluje Parlament Europejski, ale w rzeczywistości z zasady, a w przypadku uchwalania aktów prawnych szczególnie, tworzy z nią „tandem“.

[30] Z drugiej strony trzeba przyznać, że nawet norm, które nie obowiązują bezpośrednio i nie są bezpośrednio stosowalne, czyli dyrektyw, nie można uznać za automatycznie możliwe do przyjęcia w każdych okolicznościach. Wystarczy, by były dostatecznie szczegółowe i/lub żeby na ich implementację było mało czasu; przy uchwalaniu reakcji na kryzys zaszły obie te ewentualności, a dla krajów członkowskich sytuacja jest de facto taka sama, jak w przypadku rozporządzeń i decyzji. Por. T. Břicháček, O letním čase se rozhoduje v Bruselu. A ani to nevíme, „Revue Politika” 6/2012, http://www.revuepolitika.cz/clanky/1679/o-letnim-case-se-rozhoduje-v-bruselu-a-ani-to-nevime.

[31] W roku 1970 i 1975 Parlament Europejski uzyskał możliwość wpływu na tzw. nieobowiązkowe wydatki z budżetu Wspólnoty, których wysokość po zmianach budżetu z przełomu lat 80-tych i 90-tych wzrosła do mniej więcej 3/5 całego budżetu UE. Po przyjęciu Jednolitego Aktu Europejskiego w roku 1986, Traktatu z Maastricht w 1992 r. i Traktatu Amsterdamskiego w roku 1997 Parlament był stopniowo włączany do większości procesów legislacyjnych z możliwością efektywnego wpływu na ich rezultat za sprawą potencjalnego weta. Równolegle doszło też do poszerzenia dziedzin, w których Parlamentowi umożliwiono udział w uchwalaniu najczęściej stosowanych norm (dyrektyw i rozporządzeń) dzięki procedurze współdecydowania (por. O. Krutílek, Proč je Evropský parlament neviditelný?, „Revue Politika” 9/2009, http://www.revuepolitika.cz/clanky/1170/proc-je-evropsky-parlament-neviditelny).

[32] 1/3 wszystkich przydzielonych parlamentom narodowym głosów (parlamenty jednoizbowe mają po dwa głosy, w systemach bikameralnych każda izba ma jeden głos) daje możliwość przedstawienia tzw. uzasadnionego stanowiska i wtedy Komisja musi swój projekt ponownie przemyśleć (tzw. żółta kartka). Jeśli Komisja nadal domaga się procedowania projektu, a przeciwko niemu wypowie się większość izb parlamentów narodowych a potem 55% członków Rady albo zwykła większość Parlamentu Europejskiego, to prace nad projektem wstrzymuje się (tzw. pomarańczowa kartka). Po raz pierwszy żółtej kartki użyto w przypadku wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie wykonywania prawa do podejmowania działań zbiorowych w kontekście swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług (COM(2012)130) i Komisja zdecydowała zupełnie wycofać swój wniosek.

[33] Por. P. Fiala, M. Pitrová, Evropská unie, dz. cyt., s. 249-254

[34] Wiele ilustracji przynosi przykładowo baza danych VoteWatch: http://www.votewatch.eu/en/council-latest-votes.html.

[35] P. Fiala, Politika, jaká nemá být, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno 2010.