Walka z kryzysem strefy euro i o władzę w Europie (2010-2012)

Tomasz Grzegorz Grosse

Tomasz Grzegorz Grosse

Politolog i socjolog, doktor habilitowany nauk politycznych, profesor Uniwersytetu Warszawskiego.

Wprowadzenie

Kryzys wspólnej waluty wynikał z luk instytucjonalnych pozostawionych w czasie powoływania tego systemu[1]. Największym problemem jest brak odpowiednich instrumentów, które pozwoliłyby zmniejszać różnice strukturalne i cykliczne między gospodarkami Eurolandu. Takim mechanizmem powinny być europejskie narzędzia fiskalne, które odbudowałyby konkurencyjność i wzrost gospodarczy w najsłabszych obszarach strefy euro. Wymagałoby to powołania instytucji federalizmu fiskalnego, a więc uwspólnotowienia podatków, silnego budżetu, a następnie również wspólnej odpowiedzialności za dług publiczny. Oprócz tego niezbędna byłaby ściślejsza kontrola nad rynkami finansowymi, aby nie pogłębiały one trudności ekonomicznych. Wraz z upływem kryzysu wspólnej waluty (rozpoczętym pod koniec 2009 r.) coraz wyraźniej widać, że trudności nie są wywołane tylko przez nadmierny dług władz publicznych. Coraz bardziej natomiast przez kłopoty sektora bankowego i nadmierną spekulację na rynkach finansowych.

Tomasz Grzegorz Grosse

Politolog i socjolog, doktor habilitowany nauk politycznych, profesor Uniwersytetu Warszawskiego.

Tymczasem odpowiedź decydentów europejskich jest stanowczo niewystarczająca. Podejmują oni działania doraźne i przesuwają kłopoty na później. Zyskany czas nie jest efektywnie wykorzystywany, ani na reformy wewnętrzne w poszczególnych państwach, ani na wprowadzanie niezbędnych uzupełnień w systemie instytucjonalnym wspólnej waluty. Nie są rozwiązywane kluczowe problemy niezbędne dla trwałości tego systemu. Forsowana przez rząd Niemiec taktyka antykryzysowa okazuje się nieskuteczna. Polega ona na wymuszaniu oszczędności fiskalnych oraz innych trudnych społecznie reform wewnętrznych w poszczególnych państwach Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW). Jednocześnie Berlin dąży do jak najmniejszego ponoszenia kosztów kryzysu i stara się je przerzucić na słabsze państwa, podmioty prywatne lub poza strefę euro. W tej sytuacji kryzys się pogłębia i nie wiadomo kiedy i w jaki sposób może się zakończyć.

Kryzys stał się okazją do intensywnej rywalizacji politycznej w Unii Europejskiej (UE). Dotyczy ona przywództwa w Europie i ukierunkowania dalszych procesów integracyjnych (w tym ustrojowych) na Starym Kontynencie. Jest to rywalizacja o charakterze geopolitycznym, która rozgrywa się przede wszystkim między największymi państwami UE. Stawką tej rozgrywki jest nie tylko władza w Europie, a również to, kto będzie pokrywał koszty działań antykryzysowych oraz odnosił najwięcej korzyści ekonomicznych i politycznych z dalszych procesów integracyjnych.    

 

Fundusze ratunkowe i inne działania finansowe

Podstawowym działaniem antykryzysowym było zminimalizowanie ryzyka niekontrolowanego bankructwa członków strefy euro. W tym celu na wiosnę 2010 r. ustanowiono dwa nowe fundusze europejskie. Miały one działać tymczasowo, do szybkiego (jak się wówczas wydawało) ustabilizowania sytuacji. Fundusze miały z jednej strony ułatwiać zachowanie wypłacalności finansowej przez państwa Eurolandu (oraz ich sektory bankowe), a z drugiej – wymuszać wprowadzanie oczekiwanych zmian fiskalnych i reform strukturalnych w państwach objętych pomocą. Dlatego ważnym elementem udzielania pożyczek były surowe warunki stawiane przez wierzycieli. Pierwszy fundusz dysponował kwotą 60 mld euro gwarantowaną przez budżet całej UE (European Financial Stabilisation Mechanism). Natomiast drugi w wysokości 440 mld euro to Europejski Mechanizm Stabilności Finansowej (EFSF: European Financial Stability Facility). Opiera się na bezpośrednich gwarancjach i pożyczkach członków UGW. Są one uzupełnione przez pożyczki Międzynarodowego Funduszu Walutowego (w sumie do wysokości 250 mld euro). Z wymienionych instrumentów udzielono wsparcia Irlandii (w 2010 r.), Grecji (2011, pierwsza transza pomocy była udzielona ad hoc w 2010 r.) i Portugalii (2011).

W grudniu 2010 r. podjęto decyzję o ustanowieniu permanentnego funduszu ratunkowego: Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS). Miał on zostać początkowo uruchomiony w 2013 r., ale z uwagi na rozprzestrzenianie się kryzysu postanowiono przyspieszyć jego działanie o pół roku (ostatecznie rozpoczął funkcjonowanie pod koniec września 2012 r.). Fundusz został powołany na podstawie specjalnego traktatu międzyrządowego, ratyfikowanego przez członków UGW poza strukturami UE[2]. Takie rozwiązanie wzmacnia tendencję różnicowania wewnętrznego w Unii Europejskiej na dwa kręgi integracyjne (międzyrządowy dla strefy euro i wspólnotowy dla całej UE). Fundusz ma dysponować efektywną zdolnością udzielania pożyczek w wysokości 500 mld euro, co oznacza, że powinien dysponować kwotą subskrybowaną ok. 700 mld euro (80 mld euro kapitału własnego i reszta gwarancji rządów państw Eurolandu). Podobnie jak wcześniej omówione instrumenty tymczasowe także Europejski Mechanizm Stabilności udziela wsparcia pod warunkiem wdrożenia rygorystycznego planu naprawczego. W przygotowaniu jest pomoc EMS dla Hiszpanii i Cypru (planowana na rok 2013).

Prawo UE zabrania pokrywania przez fundusze europejskie lub przez państwa członkowskie długu innych członków Wspólnoty (art. 125 TFUE)[3]. Dlatego niezbędna stała się nowelizacja traktatu. Omawiana zmiana została wprowadzona do art. 136 TFUE[4], co umożliwiło rozpoczęcie prac nad powołaniem Europejskiego Mechanizmu Stabilności. Warto zaznaczyć, że wspomniany fundusz udziela jedynie pożyczek dla zagrożonych państw, a więc nie przejmuje ich zobowiązań finansowych.

Wśród innych działań podjętych przez decydentów strefy euro należy wymienić „dobrowolne” zredukowanie długu Grecji przez instytucje finansowe o 50% (co nastąpiło na początku 2012 r.) Oznaczało to zmniejszenie długu zagranicznego o około 100 mld euro oraz spadek wartości długu publicznego z poziomu ponad 160 do 120% w stosunku do PKB. Wspomniana redukcja zadłużenia w niewielkim stopniu poprawiła sytuację Grecji. Przy głębokiej recesji w tym kraju i niskiej konkurencyjności jej gospodarki nawet okrojony poziom zadłużenia jest zbyt wielki, aby państwo greckie mogło je samodzielnie obsługiwać. Ponadto, dług Grecji ponownie zaczął wzrastać i według prognozy Komisji Europejskiej na koniec 2012 r. ma znów przekroczyć 160% PKB[5].

Pod koniec 2012 r. państwa Eurolandu porozumiały się z Międzynarodowym Funduszem Walutowym w sprawie kolejnej formy pomocy dla Grecji wycenianej na ok. 40 mld euro (w sumie pomoc dla tego kraju w latach 2010-2012 sięgnęła przynajmniej 380 mld euro)[6]. Wyznaczono nową ścieżkę zmniejszania długu publicznego w Grecji – do wysokości 124% PKB w 2020 r. Wielu ekspertów uznaje, że oczekiwania stawiane Grecji są nadal – nawet po korektach – nierealne. Uznają, że niezbędne będzie dalsze finansowanie tego państwa z funduszy Eurolandu oraz kolejne redukcje greckiego zadłużenia. Działania wobec Grecji dowodzą tego, że politycy europejscy postanowili bronić strefy euro przed rozpadem. Obawiali się bowiem, że secesja choćby pojedynczego państwa może wywołać reakcję łańcuchową i doprowadzić do niekontrolowanych procesów rozpadu całego systemu.

W październiku 2011 r. państwa członkowskie Eurolandu chciały wzmocnić fundusz ratunkowy strefy euro (EFSF) o dwa dodatkowe mechanizmy, które łącznie miałyby zdolności pożyczkowe nawet do 1 bln euro. Pierwszy miał mieć formę ubezpieczenia 20% inwestycji prywatnych w papiery dłużne państw Eurolandu. Trudno jednak o zainteresowanie inwestorów, kiedy wysoko prawdopodobna jest utrata nawet 80% inwestycji. Drugi mechanizm miał przyciągać kapitał inwestycyjny od państw pozaeuropejskich, dysponujących znacznymi nadwyżkami finansowymi. Jednak już kilka dni później okazało się, że potencjalni inwestorzy nie są nim zainteresowani. Najbardziej reprezentatywna dla tych państw była wypowiedź prezydenta Chin Hu Jintao, który wskazał, że Europa powinna sama rozwiązać problem swojego zadłużenia[7]. Chiny mogą być zainteresowane inwestycjami, ale za cenę ustępstw politycznych i gospodarczych Europy. Ponadto, są raczej skłonne do inwestycji poprzez instrumenty Międzynarodowego Funduszu Walutowego (i w celu wzmocnienia własnej pozycji politycznej wewnątrz tej instytucji), a nie poprzez dofinansowanie EFSF. Oznacza to, że zwiększenie wartości głównego instrumentu antykryzysowego odbyło się w sferze wirtualnej, a nie w rzeczywistości. Nie powiodła się tym samym próba przesunięcia kosztów kryzysu poza Europę.

Wiosną 2012 r. Niemcy zgodziły się, aby niewykorzystane fundusze z Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej mogły zasilić EMS. Zdaniem ekspertów nawet połączona wartość tych funduszy (ok. 700 mld euro) może okazać się niewystarczająca dla ratowania zagrożonych państw unii walutowej. Oprócz tego, politycy europejscy zapowiedzieli wzmocnienie Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) kwotą 200 mld euro na ratowanie Eurolandu (w grudniu 2011 r.).

W czerwcu 2012 r. pojawiło się zapewnienie o możliwości bezpośredniego zakupu z funduszy ratunkowych strefy euro obligacji państwowych na tzw. rynku wtórnym. Miało to obniżyć poziom oprocentowania rynkowego tych obligacji w sytuacji, kiedy przekraczają one poziom możliwy do udźwignięcia przez poszczególne rządy (czyli powyżej 7% dla obligacji dziesięcioletnich). Dodatkowo wspomniana interwencja miała być łatwiejsza dla tych państw, gdyż nie będzie obwarowana restrykcyjnymi warunkami tak jak wcześniejsze pożyczki udzielane z obu funduszy dla Grecji, Irlandii i Portugalii.

Warto zauważyć, że w Traktacie ustanawiającym Europejski Mechanizm Stabilności formalnie przewidziano możliwość zakupu obligacji państw członkowskich na rynku pierwotnym i wtórnym. Decyzja podjęta na czerwcowym szczycie była więc bardziej deklaracją polityczną i miała uspokoić rynki finansowe. Niemniej następnego dnia po jego zakończeniu rządy fiński i holenderski zapowiedziały zablokowanie możliwości interwencyjnego zakupu obligacji na rynku wtórnym. Zniweczyło to pozytywny wydźwięk ustaleń czerwcowego szczytu. Ukazało poważne różnice zdań występujące między głównymi państwami strefy euro, które blokują przyjmowanie kolejnych zobowiązań finansowych. 

W czerwcu 2012 r. państwa Eurolandu uzgodniły udzielenie wsparcia z funduszy ratunkowych na ratowanie hiszpańskich banków dla rządu tego kraju (w wysokości do 100 mld euro). Kolejnym ułatwieniem dla tego państwa ma być rezygnacja z zasady uprzywilejowania – w sytuacji niewypłacalności dłużnika – pożyczek udzielanych przez władze publiczne przed tymi rynkowymi. Taka decyzja osłabia ochronę pożyczek dla Hiszpanii udzielanych przez inne rządy państw strefy euro, ale umożliwia zmniejszenie rentowności pożyczek rynkowych (inwestorzy prywatni nie muszą podnosić oprocentowania swoich pożyczek na wypadek trudniejszej możliwości odzyskania długu). Kolejnym ułatwieniem ma być możliwość bezpośredniego udzielania wsparcia z Europejskiego Mechanizmu Stabilności dla sektora bankowego w państwach Eurolandu. Nie jest to jednak instrument, który będzie można uruchomić szybko, został on bowiem obwarowany poważnym warunkiem: najpierw musi powstać scentralizowany nadzór nad sektorem bankowym (określany jako unia bankowa). Ze względu na zbliżające się wybory w Niemczech (we wrześniu 2013 r.) unia bankowa zostanie wprowadzona najwcześniej w 2014 r.[8]

Istotne znaczenie dla przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się kryzysu w strefie euro mają interwencje Europejskiego Banku Centralnego (EBC). Ponieważ traktaty europejskie zabraniają temu bankowi bezpośredniego skupowania długu publicznego państw członkowskich, szuka on innych sposobów stabilizacji systemu finansowego. Z jednej strony jest to polityka niskich stóp procentowych. W lipcu 2012 r. poziom głównej stopy procentowej został obniżony do historycznie najniższego poziomu w Eurolandzie tj. 0.75%. Z drugiej strony EBC zasilił sektor bankowy gigantyczną kwotą nisko oprocentowanych pożyczek. W grudniu 2011 r. udzielił 489 mld euro trzyletniej pożyczki jedynie na 1%. W lutym 2012 r. powtórzył tę akcję w podobnej skali finansowej[9]. Zmniejszono również wymagania dotyczące zabezpieczeń banków potrzebnych przy ubieganiu się o pożyczki (tzw. collateral). Banki europejskie rozpoczęły zakupy obligacji państw członkowskich, co przyczyniło się do zmniejszenia ich rentowności. Wszystko to miało doraźny efekt, gdyż rentowności tych obligacji zaczęły ponownie wzrastać dwa miesiące po ustaniu akcji EBC.

Dotychczasowe działania EBC nie służyły pobudzaniu realnej gospodarki, gdyż uzyskane przez banki fundusze nie były pożyczane przedsiębiorstwom, ale lokowane w obligacjach państwowych lub na kontach EBC. Tworzą natomiast kolejne problemy na przyszłość. Przede wszystkim wprowadzają do systemu bankowego coraz więcej obligacji państw zagrożonych bankructwem. W sytuacji niewypłacalności tych państw banki będą więc znacznie bardziej obciążone stratami z tego tytułu. Działania EBC przyczyniają się także do coraz większej nierównowagi finansowej systemu banków centralnych w Eurolandzie (tzw. TARGET 2). Sięgała ona pod koniec 2011 r. kwoty 800 mld euro.

We wrześniu 2012 r. Europejski Bank Centralny poinformował o możliwości nieograniczonego zakupu obligacji państw dotkniętych kryzysem na rynku wtórnym (o terminie zapadalności od jednego do trzech lat). Celem omawianego programu[10] jest oddziaływanie na zmniejszenie rentowności obligacji rządowych, a więc również kosztów obsługi zadłużenia przez najsłabszych członków Eurolandu. W ten sposób EBC wchodzi w obszar polityki fiskalnej będącej dotąd wyłączną kompetencją państw członkowskich, co podważa jego legitymację polityczną. Pomoc banku centralnego będzie obwarowana warunkami politycznymi i gospodarczymi (będzie bowiem uzupełniać program pomocowy EMS). Wspomnianą decyzją prezes EBC Mario Draghi faktycznie realizuje ideę uwspólnotowienia długu w strefie euro. W kosztach zadłużenia najsłabszych państw będą bowiem partycypować wszyscy udziałowcy EBC.

Warto przypomnieć, że EBC od maja 2010 r. skupuje interwencyjnie obligacje zagrożonych państw Eurolandu (w ramach programu Securities Market Programme). Do tej pory Bank ustalał jednak górny pułap dla tych interwencji. Są one niekiedy określane jako monetyzacja długu publicznego państw unii walutowej, czyli odkupienie obligacji przez EBC w zamian za dodatkową emisję pieniądza. Na początku 2012 r. Bank miał tych obligacji już w sumie ok. 220 mld euro. W sytuacji niekontrolowanego bankructwa któregoś z państw unii walutowej grozi to poważnymi stratami EBC i koniecznością dokapitalizowania tego Banku przez państwa członkowskie.

Nie trudno się domyślić, że gro kosztów takiej interwencji musiałoby spaść na najbogatsze państwa członkowskie, przede wszystkim na Niemcy[11]. Właśnie dlatego kraj ten jest niechętny interwencjom EBC. Berlin nie chce ponosić kolejnych kosztów zwłaszcza przed wyborami powszechnymi na jesieni 2013 r. Ze względu na niechęć wyborców niemieckich do finansowania kryzysu, politycy tego kraju torpedują lub przynajmniej starają się opóźnić wiele inicjatyw antykryzysowych.

Opisywane powyżej działania różnych instytucji europejskich mają poprawić płynność na rynkach finansowych i chronić przed bankructwem państwa i ich systemy bankowe. Mogą złagodzić presję rynków finansowych wobec najbardziej zagrożonych członków unii walutowej. Dotychczasowe doświadczenie pokazuje, że dzieje się tak tylko w perspektywie doraźnej. Nie prowadzą bowiem do rozwiązania zasadniczych problemów strefy euro, a jedynie odsuwają nabrzmiałą sytuację na rynkach finansowych w czasie. Jest to czas, który powinien być wykorzystany na przygotowanie i wdrożenie poważniejszych reform systemowych. Można jednak mieć wątpliwości, czy zostanie on dobrze wykorzystany. Wystarczy przypomnieć, że kryzys w Eurolandzie trwa już trzy lata i do końca 2012 r. odbyło się już ponad dwadzieścia szczytów politycznych mających rozwiązać wciąż te same problemy.

Wzmocnienie dyscypliny fiskalnej

Kryzys strefy euro wywołany przez skokowe narastanie zadłużenia publicznego w państwach UGW wywołał szereg działań mających ustabilizować sytuację fiskalną, co jest określane mianem konsolidacji fiskalnej. Większość podjętych decyzji służyło wzmocnieniu implementacji Paktu Stabilności i Wzrostu. Już wcześniej prawo europejskie[12] przewidywało m.in. sankcje finansowe za nieprzestrzeganie Paktu. Rada Europejska[13] opowiedziała się za wzmocnieniem dotychczasowych i nałożeniem nowych sankcji – zaproponowano m.in. karę depozytu (najpierw oprocentowanego, a później nieoprocentowanego), który w przypadku braku reform może zostać zamieniony na grzywnę. Obejmą one początkowo tylko państwa strefy euro, a od roku 2013 wszystkich pozostałych członków UE (z wyjątkiem Wielkiej Brytanii). Nowością jest możliwość nałożenia depozytu już w procedurze wielostronnego nadzoru, a także wzmocnienie i przyspieszenie nakładania kar w ramach procedury nadmiernego deficytu. Większą niż dotąd wagę będzie się przywiązywać do wielkości długu (całkowitego zadłużenia danego państwa, a nie tylko deficytu w danym roku budżetowym). Według wstępnej oceny specjalistów[14] maksymalna wielkość sankcji w obu procedurach została powiększona z poziomu 0.5 do 0.7% PKB w danym kraju. Sankcje mogą również objąć zawieszenie wypłat z funduszy UE. Implementacja zasad europejskich ma być łatwiejsza, gdyż ich ewentualne cofnięcie przez Radę będzie możliwe jedynie kwalifikowaną większością głosów (wcześniej takiej decyzji wymagało wprowadzenie sankcji, a nie ich odwołanie). Wymienione postanowienia zostały uchwalone w 2011 r. (w okresie polskiej Prezydencji w Radzie UE) w ramach tzw. sześciopaku, tj. pakietu 6 regulacji UE.  

Kolejnym elementem wzmacniającym implementację kryteriów makroekonomicznych jest wprowadzenie ‘Europejskiego Semestru’ oceny polityk budżetowych i reform fiskalnych w państwach członkowskich. Jest to mechanizm nadzoru nad polityką rządów narodowych w oparciu o działania proponowane przez nie w Krajowych Planach Reform, programach stabilności i konwergencji, a także ich powiązanie z oceną założeń budżetu poszczególnych państw. Wzmocniono również europejskie zdolności administracyjne w zakresie zbierania odpowiednich danych statystycznych na terenie UE. Tak skonstruowana ocena będzie w większym niż dotąd stopniu warunkowała otrzymywanie pomocy strukturalnej UE (na politykę spójności, rozwoju obszarów wiejskich i rybacką)[15].

Na szczycie UE w grudniu 2011 r. uzgodniono nowy traktat nazywany Paktem fiskalnym[16]. Ma on na celu przede wszystkim wzmocnienie istniejącego od początku istnienia unii walutowej Paktu Stabilności i Wzrostu, zaś zmierza w podobnym kierunku co wcześniej przyjęty tzw. sześciopak. Z tą jednak różnicą, że jako traktat wprowadzony poza UE i w gronie jedynie 25 państw (bez Wielkiej Brytanii i Czech) – jego ustalenia nie mogą formalnie wiązać instytucji wspólnotowych. Przykładowo nie można wprowadzić możliwości zaskarżania do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nadmiernie zadłużających się państw (na czym zależało Berlinowi). 

Wśród zapisów Paktu fiskalnego należy zwłaszcza wymienić obowiązek wprowadzenia do narodowych konstytucji zakazu zwiększania deficytu strukturalnego nie więcej niż o 0.5% nominalnego PKB w ciągu roku. Warto zwrócić uwagę, że deficyt strukturalny nie uwzględnia dochodów i wydatków budżetowych realizowanych w sytuacji pogorszenia koniunktury gospodarczej, umożliwia więc wzrost zadłużenia wynikający z osłabienia tempa PKB, zwiększonych wydatków socjalnych (tzw. automatycznych stabilizatorów koniunktury) lub inwestycyjnych (antycyklicznych). Jest to więc rozwiązanie zapewniające elastyczność zadłużania publicznego w okresie dekoniunktury i sprzyja pobudzeniu wzrostu gospodarczego. Jednak zostało ono osłabione przez wprowadzenie quasi-automatycznych sankcji za łamanie wyznaczonych w Traktacie z Maastricht progów zadłużenia (3% deficytu budżetowego i 60% długu publicznego w stosunku do wielkości PKB). Sankcje mogą być wprawdzie zawieszone przy sprzeciwie kwalifikowanej większości państw członkowskich, ale w praktyce taka większość może być zgromadzona jedynie przez największe i najbardziej wpływowe państwa.   

W okresie trzech lat kryzysu (2010-2012) przywódcy Eurolandu podjęli wiele różnych działań mających zwiększyć dyscyplinę fiskalną państw członkowskich. Jest to zgodne z taktyką antykryzysową Berlina. Problem polega na tym, że wspomniana taktyka przynosi niewielkie rezultaty, czego najlepszą ilustracją jest sytuacja tonącej w długach Grecji. Przyczynia się natomiast do jeszcze większych trudności gospodarczych i fiskalnych. W rezultacie na przełomie lat 2012 i 2013 zwiększyło się spowolnienie gospodarcze w Eurolandzie i całej UE.

Propozycja powołania unii bankowej

Nasilające się problemy strefy euro spowodowały większe zainteresowanie kontrolą nad rynkiem bankowym w Europie. Było to związane z zapaścią sektora bankowego w Irlandii (2010), Hiszpanii i na Cyprze (2012). Na szczycie UE i Eurolandu w czerwcu 2012 r. podjęto ogólne decyzje kierunkowe w tym zakresie. Przywódcy Eurolandu zapowiedzieli scentralizowanie nadzoru nad sektorem bankowym w gestii Europejskiego Banku Centralnego (EBC). Docelowo miałby to być nadzór nad bankami w całej UE[17], ale Wielka Brytania od początku odrzuciła to rozwiązanie. Dlatego bardziej realistyczne są plany dotyczące takiej reformy jedynie dla krajów strefy euro (lub ewentualnie dla innych państw zgłaszających taką wolę).

Usytuowanie nadzoru w EBC z siedzibą we Frankfurcie ma gwarantować Niemcom kontrolę nad nową instytucją. Jednocześnie Berlin jest niechętny finansowaniu kosztów ratowania systemu bankowego w Europie, dlatego nalegał, aby proponowany w unii bankowej mechanizm refinansowania i kontrolowanej upadłości banków pochodził wyłącznie ze składek instytucji finansowych[18]. Z tych samych względów Niemcy starały się odwlec w czasie powołanie unii bankowej – aby opóźnić możliwość bezpośredniego dofinansowania banków z EMS. Kanclerz Merkel wymusiła na partnerach, aby unia bankowa objęła tylko największe instytucje bankowe w strefie euro. Chodziło m.in. o to, aby zmniejszyć skalę pomocy finansowej dla europejskich banków (pod koniec 2012 r. najbardziej zagrożone były mniejsze banki regionalne w Hiszpanii). Celem polityków niemieckich było ponadto wyjęcie poza nadzór europejski banków landowych (będących zapleczem dla polityki rozwoju prowadzonej w krajach związkowych).

Jak wspomniałem, zapowiadane jest stworzenie odrębnego funduszu ratunkowego dla sektora bankowego oraz ochrona dla depozytów bankowych w całej UE. W przypadku państw strefy euro takie gwarancje oraz środki na ratowanie banków mogłyby być dofinansowane z funduszu ratunkowego strefy euro (Europejskiego Mechanizmu Stabilności). Przykład ten pokazuje, że państwa Eurolandu skłaniają się do powołania ww. instrumentów przede wszystkim dla unii walutowej. Problemem omawianych rozwiązań mogą być natomiast trudności dokapitalizowania banków w sytuacji systemowej zapaści tego sektora. W strefie euro w dalszym ciągu nie rozwiązano bowiem problemu federalizmu fiskalnego, a więc nie wprowadzono wspólnych podatków i nie ma odpowiednio silnego budżetu europejskiego. Bez takiego instrumentu gwarancje finansowe dla największych banków będą nadal budzić kontrowersje polityczne. Może wprawdzie zostać powołany nowy fundusz europejski, ale w praktyce będzie miał ograniczone możliwości finansowania zagrożonych banków. W sytuacji krytycznej będą one nadal zależały od pomocy z budżetów narodowych. Warto dodać, że przywódcy państw Eurolandu podwyższyli w październiku 2011 r. wskaźnik kapitałów własnych banków w Europie z 5 do 9%. Jest to wyraźna próba przygotowania sektora bankowego nie tylko na kolejne wstrząsy finansowe, ale wprost – na kontrolowane (lub niekontrolowane) bankructwa członków unii walutowej.

Wybrane kraje Eurolandu zadeklarowały chęć wprowadzenia podatku od transakcji finansowych. Może to zmniejszyć skalę transgranicznych przepływów finansowych i zwiększyć środki przeznaczone na walkę z kryzysem. Jest to kolejny przejaw tendencji do przesuwania kosztów kryzysu z budżetów narodowych na sektor finansowy. Mankamentem tego rozwiązania jest przede wszystkim to, że nie obejmie ono wszystkich państw UE, może więc być uznane przez niektóre rządy za niekorzystne dla konkurencyjności ich narodowych sektorów finansowych. 

Doświadczenia historyczne wskazują na to, że główną motywacją największych państw członkowskich wobec regulacji rynku bankowego w Europie były zazwyczaj dwie kwestie: (1) umożliwienie ekspansji krajowych instytucji na wspólnym rynku oraz (2) ich ochrona w sytuacji kłopotów lub nadmiernego zagrożenia ze strony zewnętrznej konkurencji. Są to cele geoekonomiczne, gdyż mają nie tylko realizować zamierzenia gospodarcze, ale również wzmacniać wpływy polityczne danego państwa w Europie i na świecie. Dlatego zasadnicze znaczenie dla realizacji tego typu strategii geoekonomicznej ma utrzymanie sterowności nad krajowym sektorem finansowym oraz rozciągnięcie wpływu na regulację i nadzór na szczeblu europejskim. Inicjatywa wprowadzenia Unii bankowej może być właśnie próbą realizacji takiej strategii. Największe państwa strefy euro będą chciały wykorzystać omawianą reformę dla zwiększenia władzy nad nadzorem europejskim, ale prawdopodobnie przy pozostawieniu kluczowych uprawnień dla narodowych instytucji nadzorczych. Oznacza to wysokie prawdopodobieństwo utrzymania dwupoziomowego systemu nadzorczego w Europie. Sprawowanie nadzoru przez EBC tylko nad ok. 200 spośród 6 tys. banków w strefie euro oznacza konieczność pozostawienia silnych nadzorów na poziomie narodowym. Tym bardziej, że w opinii ekspertów[19] w sytuacji znacznych zróżnicowań strukturalnych w strefie euro oraz odmiennych faz cyklów koniunkturalnych w poszczególnych krajach – niezbędne jest utrzymanie nadzoru narodowego. Jedynie silne nadzory lokalne mogą w tych warunkach być skutecznym mechanizmem makro-ostrożnościowym (przeciwdziałającym ryzykom systemowym), w szczególności powstrzymując negatywne zjawiska wynikające z cyklów gospodarczych.

Opisane plany działań są przewidywane przede wszystkim dla strefy euro, co może przyspieszyć proces różnicowania integracji europejskiej na „Europę dwóch prędkości”. Mogą także okazać się niewystarczające w sytuacji dużej skali problemów występujących jednocześnie w państwach członkowskich oraz ich sektorach bankowych (a z takim zjawiskiem mamy do czynienia od początku kryzysu strefy euro). W sytuacji braku silnego budżetu UE oraz niewystarczających funduszy ratunkowych w Eurolandzie, problemem byłoby więc to, kto ma finansować dodatkowe koszty wychodzenia z kryzysu. Jeżeli wsparcie będzie udzielane z budżetów narodowych, będzie to wzmacniało skłonność do renacjonalizacji nadzoru nad sektorem bankowym. 

Ograniczenie swobody rynków finansowych jest niezbędne dla przetrwania strefy euro. Zdaniem ekspertów[20] unia walutowa wymaga silniejszej regulacji przepływów finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku narażona jest na zbyt wielką niestabilność – zagrażającą nawet jej przetrwaniu. Choć zaproponowane reformy idą w dobrym kierunku, to są niewystarczające. Mają na celu przede wszystkim przesunięcie kosztów kryzysowych z najbogatszych państw na sektor finansowy. Służą również wzmocnieniu władzy niektórych państw w instytucjach europejskich. Dotyczy to nie tylko wpływu na funkcjonowanie EBC, ale również chęci różnicowania integracji europejskiej zgodnie z mechanizmem „Europy dwóch prędkości”. Zaproponowane zmiany w niewielkim stopniu ograniczają natomiast nadmierną liberalizację rynków finansowych w UE. Dowodem tego jest próba centralizacji nadzoru tylko nad częścią sektora bankowego, bez jakiegokolwiek odniesienia do innych rynków finansowych. Ponadto nie ma gwarancji, że wzmocnienie instytucji nadzoru europejskiego będzie skutecznie ograniczało rynki finansowe. Warto bowiem zwrócić uwagę, że wśród decydentów europejskich przeważały dotąd neoliberalne poglądy na temat swobód rynkowych.

Koordynacja polityk gospodarczych

Jednym z największych problemów strefy euro są trudności koordynacji polityk gospodarczych realizowanych na szczeblu państw członkowskich. W zamyśle twórców strefy euro mechanizmy koordynacyjne dla polityk narodowych powinny zastąpić brak silnych instrumentów europejskich. Niestety taka koordynacja okazała się zbyt słaba. Przykładem są trudności realizowania Strategii Lizbońskiej (z 2000 r.) oraz jej późniejszych wersji. Ich wdrażanie zostało oparte na tzw. otwartej metodzie koordynacji. Zasadniczą cechą tej metody jest odejście od jednolitego i wspólnego dla wszystkich państw sposobu implementacji polityk, w tym odgórnie narzucanych i szczegółowych regulacji UE. Ustanawia się jedynie ogólne cele dla wszystkich członków, natomiast preferowanym sposobem wdrażania jest wymiana najlepszych doświadczeń i poszukiwanie krajowych sposobów implementacji.

Przykładem zastosowania otwartej metody koordynacji w okresie kryzysu był tzw. Pakt Euro Plus (w 2011 r.). Jest on przeznaczony dla członków unii walutowej, ale otwarty dla pozostałych państw UE. Jego cechą charakterystyczną jest dobrowolna forma współpracy między członkami Unii, choć istnieje duża presja polityczna, aby niektóre zobowiązania wzmocnić poprzez regulacje europejskie (a więc metodę wspólnotową). Pakt służy zbieżności polityk gospodarczych i społecznych w UE, w tym m.in. w odniesieniu do polityki podatkowej, funkcjonowania systemów emerytalnych, zniesienia obowiązku indeksacji płac w stosunku do inflacji, wprowadzenia unijnych kryteriów fiskalnych do narodowych konstytucji itp. Działania zmierzające do zbieżności polityk publicznych w wymienionych obszarach nie tylko służą ograniczeniu deficytu i długu publicznego (np. poprzez zmniejszenie dofinansowywania z budżetu państwa systemów emerytalnych). Oddziałują także na konkurencyjność gospodarczą. Przykładem jest propozycja zrównania wysokości podatku od przedsiębiorstw. W przypadku niektórych państw może to oznaczać podwyżkę podatków, zatem pogorszenie warunków dla inwestycji zagranicznych, a tym samym obniżenie przewag konkurencyjnych. W ten sposób kryzys stał się okazją do wykorzystywania instrumentów Unii do „odgórnego” sterowania konkurencyjnością w Europie, w tym poprawiania pozycji jednych i pogarszania innych państw członkowskich na wspólnym rynku.

Ponieważ Pakt Euro Plus został oparty na otwartej metodzie koordynacji, uznano go za słaby instrument poprawy koordynacji gospodarczej w Eurolandzie[21]. Dlatego wśród postanowień Paktu fiskalnego (uzgodnionego w grudniu 2011 r.) znalazła się zapowiedź zwiększonej koordynacji polityk gospodarczych. Z listu kanclerz Merkel i prezydenta Sarkozy’ego[22] do szefa Rady Europejskiej Van Rompuya wynikało, że chodzi o kontynuację działań Paktu Euro Plus, teraz bardziej restrykcyjnie wymaganego nowym traktatem. Dotyczy to m.in. wprowadzenia ściślejszych regulacji finansowych, harmonizacji regulacji na rynku pracy, minimalnych progów w zakresie wieku emerytalnego, konwergencji systemu podatkowego (w tym harmonizacji wysokości podatków w poszczególnych krajach i wprowadzenia nowych, m.in. od transakcji finansowych).

Pod koniec 2012 r. przywódcy europejscy uznali[23], że w ramach wzmocnienia koordynacji gospodarczej wszystkie krajowe reformy fiskalne i strukturalne mają być wcześniej uzgodnione z Komisją Europejską. Wspomniane uzgodnienia będą dokonywane w ramach tzw. ‘Europejskiego Semestru’ oceny polityki budżetowej. Ponadto, w celu wzmocnienia oddziaływania Paktu fiskalnego (traktatu formalnie zawartego poza strukturami UE) każde państwo będzie zawierało bilateralne kontrakty z instytucjami europejskimi dotyczące realizacji planowanych reform. W ten sposób będzie można sformalizować zasady ściślejszego nadzoru nad tymi reformami ze strony instytucji wspólnotowych.

Działania pro-wzrostowe

Jak wcześniej wspomniałem, strategia antykryzysowa w strefie euro bazowała na powołaniu funduszy ratunkowych, które mają chronić przed bankructwem zagrożone kraje i wymuszać podjęcie przez nie reform wewnętrznych. Główny ciężar tych reform jest położony na konsolidację fiskalną oraz zmiany strukturalne w gospodarce. Reformy wewnętrzne mają przywrócić konkurencyjność gospodarczą w najsłabszych państwach Eurolandu. Chodzi zwłaszcza o tzw. wewnętrzną dewaluację, a więc obniżanie kosztów produkcji (przede wszystkim poziomu płac). Wspomniane działania mają być wprowadzane przez poszczególne rządy i bez odpowiedniej pomocy z funduszy europejskich. Kluczowe zagadnienie dotyczące słabości gospodarek peryferyjnych systemu euro jest jedynie monitorowane przez instytucje europejskie[24]. Gdyby jednak któryś rząd miał kłopoty z jego rozwiązywaniem, Rada UE może nałożyć grzywnę w wysokości 0.1% PKB[25]. Takie reformy są niezwykle trudne politycznie, gdyż napotykają silny sprzeciw wyborców. Połączenie konsolidacji fiskalnej z wewnętrzną dewaluacją jest więc drakońską terapią, która utrudnia wzrost gospodarczy i wywołuje napięcia polityczne.

Z tego powodu niektórzy politycy europejscy, zwłaszcza pochodzący z Francji i dotkniętych recesją państw południowej Europy, domagali się od dłuższego czasu korekty polityki antykryzysowej w strefie euro. Chodziło o uzupełnienie działań dyscyplinujących i oszczędnościowych (takich jak Pakt fiskalny) o pro-wzrostowe. Na szczycie Eurolandu w czerwcu 2012 r. przyjęto Pakt na rzecz wzrostu i zatrudnienia, czyli zestaw działań mających stymulować wzrost gospodarczy[26]. Choć formalnie zaproponowane instrumenty mają obejmować całą UE, to będą zapewne skoncentrowane w strefie euro. Chodzi m.in. o dokapitalizowanie i zwiększenie kredytów z Europejskiego Banku Inwestycyjnego, wypuszczenie tzw. obligacji inwestycyjnych (project bonds) mających finansować projekty infrastrukturalne oraz realokację niewykorzystanych funduszy z unijnej polityki spójności.

W tym ostatnim przypadku można spodziewać się tego, że zaostrzone kryteria formalne dla realizacji tej polityki m.in. w Polsce będą zwiększały pulę środków kierowaną do najsłabszych państw Eurolandu. Wspomniane rozwiązanie nie jest więc korzystne dla Europy Środkowej i innych państw będących poza strefą euro. Zamiast stworzyć silny i odrębny instrument redystrybucyjny dla najsłabszych krajów unii walutowej decydenci europejscy zamierzają wykorzystać pieniądze już wcześniej dostępne w budżecie UE. Ponadto, przewidywane środki finansowe (deklarowane na wyrost w wysokości 120 mld euro) mogą okazać się niewystarczające wobec skali zapaści państw południowej Europy. Trudno więc uznać, aby politycy skutecznie uporali się z problemem nadmiernych zróżnicowań strukturalnych w strefie euro. Będzie to w najbliższym okresie podstawowy problem rozsadzający unię walutową.

Pod koniec 2012 r. pojawił się pomysł powołania ‘potencjału fiskalnego’ lub ‘mechanizmu solidarnościowego’ w strefie euro[27]. Miałby on zostać przeznaczony na wsparcie reform strukturalnych w najsłabszych państwach Eurolandu i być warunkowany konkretnymi postępami dostosowań wewnętrznych podejmowanych przez poszczególne rządy. Niektórzy oczekiwali, że będzie to w przyszłości osobny budżet strefy euro[28]. Jednak Niemcy chłodzą te nadzieje uznając, że nie powinien on przekroczyć 10-20 mld euro[29]. Jest to więc niewystarczający instrument, aby skutecznie wspierać wzrost gospodarczy i konkurencyjność w najsłabszych państwach unii walutowej. Jest to raczej zachęta dla podejmowania reform przez władze narodowe lub wymuszania na nich bolesnych społecznie zmian strukturalnych (ukierunkowanych na tzw. wewnętrzną dewaluację). 

Rywalizacja geopolityczna

Pierwszorzędnym celem unii walutowej było pogłębienie i utrwalenie integracji politycznej w Europie. Było to zgodne z założeniami określanymi od nazwiska ich twórcy, jako tzw. metoda Monnet’a[30]. Nawiązywało także do neo-funkcjonalnych koncepcji integracji europejskiej[31]. Według nich wzrost kooperacji ekonomicznej, w tym pogłębienie współpracy na wspólnym rynku, miał przyczyniać się do rozwoju integracji politycznej. W założeniach wyjściowych system wspólnej waluty miał stopniowo objąć wszystkie państwa członkowskie. Z tego względu nowe kraje, które weszły do Wspólnoty w latach 2004-2007, zostały zobowiązane traktatem akcesyjnym do przyjęcia euro. Jednak coraz więcej uwarunkowań wskazuje na to, że założenie dotyczące przyspieszenia integracji politycznej poprzez rozszerzenie systemu euro było przedwczesne. Jest to związane z decyzją niektórych państw UE, aby trwale pozostać poza strukturami unii walutowej (Wielka Brytania, Dania i Szwecja). Ponadto, wraz z pogłębianiem się kryzysu w Eurolandzie prawdopodobne stało się wyjście niektórych państw z unii walutowej. Dodać należy, że niemal od samego początku istnienia UGW pojawiały się pomysły, które łączyły proces pogłębiania integracji z jednoczesną segmentacją polityczną w Unii Europejskiej.  

Wśród polityków dość popularna była koncepcja pogłębienia integracji politycznej w oparciu o obecną strefę euro, jako zalążek „rdzenia Europy”[32]. Najbardziej odważna spośród formułowanych propozycji była koncepcja Guya Verhofstadta z roku 2006, dotycząca zbudowania Stanów Zjednoczonych Europy, a więc federalnej unii wewnątrz obecnej Wspólnoty. Mniej konkretne propozycje pogłębienia współpracy politycznej w oparciu o kraje strefy euro zaproponowali wcześniej m.in. Wolfgang Schäuble i Karl Lamers (1994: propozycja twardego rdzenia), Valéry Giscard d’Estaing i Helmut Schmidt (2000: pogłębiona integracja), Jacques Chirac (2000: propozycja grupy pionierskiej), Joschka Fischer (2000: koncepcja awangardy integracji europejskiej)[33].

Wspomniane idee odżyły w okresie kryzysu wspólnej waluty. Najważniejszym tego przejawem była inicjatywa przyjęta pod koniec 2011 r., dotycząca wzmocnienia zarządzania w strefie euro w oparciu o nowy traktat poza strukturami UE (Pakt fiskalny)[34]. Innym przejawem segmentacji politycznej jest pomysł unii bankowej – realizowany przede wszystkim dla państw Eurolandu.

To przede wszystkim Francja dążyła do pogłębienia współpracy politycznej w strefie euro, a także do wzmocnienia mechanizmów międzyrządowych oraz osłabienia znaczenia instytucji wspólnotowych. Chodziło o zbudowanie wewnętrznego centrum decyzyjnego w oparciu o strefę euro, gdyż w poszerzonej do 27 państw Unii (a wkrótce 28) – trudniej wypracować rozwiązania korzystne dla Francji. Duże znaczenie miało także pragnienie zmarginalizowania znaczenia politycznego Wielkiej Brytanii, która niejednokrotnie w przeszłości utrudniała realizację pomysłów francusko-niemieckich. Głównym celem było wzmocnienie takich kierunków integracji politycznej w Europie, które będą zgodne z interesami dwóch dominujących państw i wzmocnienie ich władzy w Europie. Pozostali członkowie UE mogą wprawdzie przyjmować warunki tej współpracy, ale bez istotnego wpływu decyzyjnego. Jest to zgodne z zasadą zaproponowaną przez premiera Donalda Tuska: participate not vote[35]. W ten sposób w nową współpracę międzyrządową wpisane są od początku dwa kręgi i prędkości integracyjne. Komentatorzy niemieccy[36] określili tę współpracę jako opierającą się na rdzeniu politycznym tworzonym przez strefę euro i otoczonym przez krąg państw dobrowolnie przyjmujących bardziej ścisłe zasady prowadzenia polityki fiskalnej. Nieco inaczej ujął to Nicolas Sarkozy w wywiadzie udzielonym tuż po szczycie, na którym uzgodniono Pakt fiskalny: „Rodzi się właśnie inna Europa, Europa Eurogrupy”[37].

Dowodzi to silnej tendencji do stopniowego różnicowania integracji europejskiej pod względem zakresu merytorycznego i terytorialnego, a co za tym idzie – również wpływów politycznych między poszczególnymi państwami[38]. Tendencja do różnicowania zakresu integracji europejskiej sprzyja także osłabianiu pozycji politycznej Komisji Europejskiej, która odpowiada raczej za harmonizację i ujednolicanie zarządzania na całym obszarze Wspólnoty[39]. Przykład funkcjonowania strefy euro jest dość dobrą ilustracją maksymalizowania wpływów przez największe państwa członkowskie[40]. Tym bardziej, że w okresie ostatniego kryzysu gospodarczego wzrosło znaczenie egoizmów narodowych. Przejawem tej tendencji jest koncentrowanie uwagi decydentów europejskich przede wszystkim na problemach gospodarczych głównych krajów UE i samej strefy euro. Osłabia to wrażliwość na zjawiska występujące poza systemem wspólnej waluty, w tym na potrzeby rozwojowe nowych członków Wspólnoty[41]. Utrudnia również możliwości szybkiego rozszerzenia strefy o kolejne kraje (wyjątkiem było przyjęcie Estonii 1 stycznia 2011 r., jednak z uwagi na wielkość tego państwa miało ono niewielkie znaczenie polityczne i gospodarcze).

Podsumowując, zasadniczy cel polityczny przyświecający wprowadzeniu wspólnej waluty, jakim było pogłębienie integracji europejskiej, nie został w pełni zrealizowany. Natomiast przyspieszył procesy różnicowania wewnętrznego Wspólnoty powiązane z odmiennym zakresem uczestnictwa i wpływów politycznych poszczególnych państw w Unii (co jest określane mianem „Europy dwóch prędkości”). Tworzy to system opierający się na asymetrii władzy politycznej na korzyść największych członków UGW. Wpływa także na zwiększanie zainteresowania strefą euro, jako potencjalnym „rdzeniem” dla pogłębionej współpracy ekonomicznej i politycznej w Europie, a rozwiązywanie problemów na tym obszarze ma priorytetowe znaczenie dla przyszłości integracji. Wprowadza hierarchię zależności politycznej między silniejszymi i słabszymi państwami członkowskimi.

Wraz z pogłębianiem się kryzysu w strefie euro coraz bardziej widoczne są sprzeczności w łonie największych państw UGW, w tym między Francją i Niemcami. W roku 2012 dostrzec można było trzy zasadnicze obszary konfliktu między nimi. Były one bezpośrednio związane z rozgrywką geopolityczną wewnątrz Unii Europejskiej. Pierwszy dotyczył przywództwa politycznego w UE. Do tej pory w ramach tandemu francusko-niemieckiego obie strony miały porównywalne wpływy, choć wiele spośród inicjatyw politycznych było autorstwa francuskiego. Po zjednoczeniu Niemiec, a zwłaszcza w okresie narastającego kryzysu Eurolandu – coraz większe znaczenie zyskiwały Niemcy. Dlatego po wyborze François Hollande’a na Prezydenta Francji (2012) przystąpił on do osłabiania pozycji Berlina. Dyplomacja francuska zmobilizowała swoich tradycyjnych geopolitycznych sojuszników w Unii – Hiszpanię i Włochy. Wspólnie dążą do osłabienia niemieckiej metody rozwiązywania kryzysu w Europie, która polega na oszczędnościach budżetowych. Jednak stawka polityczna tego przetargu jest znacznie większa. Chodzi o pozycję polityczną Paryża wobec z Berlina w dalszych procesach integracji europejskiej. 

Drugi spór ma związek z wizją dalszego rozwoju integracji europejskiej. Oba wiodące państwa dążą tradycyjnie do zwiększenia swojej pozycji geopolitycznej w Europie dzięki rozwojowi integracji na Starym Kontynencie. Dla Niemiec podstawą wpływów jest dominacja ekonomiczna. Zasadnicze znaczenie ma więc utrzymanie przewag konkurencyjnych niemieckich przedsiębiorstw i instytucji finansowych na wspólnym rynku. Ważnym mechanizmem gwarantującym te przewagi była do tej pory unia walutowa. Wspierała ona niemiecki eksport i inwestycje w innych państwach członkowskich i jednocześnie utrudniała rywalom Niemiec poprawianie ich słabnącej konkurencyjności (np. niemożliwa stała się dewaluacja ich krajowej waluty)[42]. Z kolei dla Francji zasadnicze znaczenie mają bezpośrednie wpływy polityczne w Europie i kształtowanie procesów integracyjnych zgodnie z interesami Paryża. Obecnie kluczowa dla polityki tego państwa jest segmentacja Unii Europejskiej na tzw. Europę dwóch prędkości. Trzonem pogłębionej integracji ma być obszar strefy euro. W węższym gronie państw Paryż będzie mógł wywierać znacznie więcej wpływu politycznego na bieg spraw europejskich niż obecnie.

Berlin oponował do tej pory przeciwko takiemu scenariuszowi, gdyż jest niechętny dzieleniu się wpływami z Paryżem. Tym bardziej, że poza Eurolandem są państwa, które na arenie unijnej blisko współpracują z Niemcami, m.in. Polska. Ponadto propozycja francuska opiera się na wzmocnieniu międzyrządowego charakteru współpracy politycznej w UE, a więc ograniczającego znaczenie instytucji wspólnotowych. Berlin proponuje natomiast odmienną koncepcję pogłębienia integracji. Coraz częściej formułuje różnorodne inicjatywy mające zbudować zręby instytucji federalnych w UE. Są to z jednej strony propozycje taktyczne, mające osłabić wymowę inicjatyw francuskich. Z drugiej jednak, Berlin ma nadzieję, że w ramach federacji najludniejsze i najbogatsze Niemcy utrzymają kontrolę polityczną nad głównymi instytucjami w UE. Bez wątpienia dla Paryża byłoby to znacznie trudniejsze zadanie.

Trzecie pole konfliktu to kwestia ponoszenia ciężarów kryzysu. Już na początku formowania unii walutowej (na przełomie lat 80-tych i 90-tych ubiegłego wieku) był to zasadniczy spór między największymi państwami. Niemcy oponowały przeciwko ponoszeniu kosztów dostosowań makroekonomicznych w Eurolandzie. Nalegały, aby wprowadzić jako główną zasadę do przyszłej unii walutowej zakaz dokonywania wykupu cudzego zadłużenia (co jest określane w literaturze jako postulat no bailout i zostało zapisane w art. 125 TFUE). Tymczasem Paryż od samego początku dążył do tego, aby Niemcy finansowały koszty funkcjonowania wspólnej waluty. Latem 2012 r. dążyły razem z Włochami i Hiszpanami do przerzucenia tych kosztów na podatników niemieckich. Chodzi m.in. o sfinansowanie obciążeń wynikających z kłopotów budżetowych i bankowych w państwach południowej Europy. 

Dzięki wsparciu włosko-hiszpańskiemu Paryżowi udało się wzmocnić tymczasowo swoją pozycję geopolityczną w strefie euro. W czerwcu 2012 r. Berlin ustąpił w kwestiach finansowych, godząc się na ułatwienia i dodatkowe możliwości finansowania długu publicznego państw południa Europy z funduszy ratunkowych strefy euro. Otworzył również możliwość dla finansowania w przyszłości z tych instrumentów zagrożonych bankructwem banków. Ponadto zapowiedziane reformy mają być przede wszystkim dokonywane w ramach Eurolandu, co może pogłębić podział na „Europę dwóch prędkości”. Jest to jednak póki co tylko doraźne zwycięstwo Paryża oraz jego sojuszników. Długofalowe reformy zostały określone bardzo ogólnie i wymagają wielu kolejnych spotkań i negocjacji. Główne karty trzyma nadal Berlin – w postaci zasobów finansowych niezbędnych do uporania się z kryzysem finansowym. W ujęciu geopolitycznym Paryż wydaje się więc mieć nadal słabszą pozycję i jest zmuszony do współpracy z Berlinem.

Wnioski dla Polski

Polskie stanowisko wobec wspólnej waluty cechuje pewna sprzeczność między logiką ekonomiczną a geopolityczną. Na płaszczyźnie ekonomicznej bardziej racjonalne byłoby powstrzymanie się od przystępowania do Eurolandu, przynajmniej w średnim horyzoncie czasu. Jest to podyktowane doświadczeniami państw peryferyjnych strefy euro, które podobnie jak Polska uczestniczą w procesach konwergencji gospodarczej (doganiania poziomu rozwoju) wobec centrum UE. W takim przypadku bardziej korzystne jest utrzymanie kursu płynnego waluty narodowej, co pozwala na mniej bolesne i szybsze dostosowywanie się do występujących zaburzeń gospodarczych lub zmian wywołanych cyklami koniunkturalnymi[43]. Istotne znaczenie ma natomiast intensywnie prowadzona krajowa polityka pro-wzrostowa, której celem powinno być szybkie wyrównanie różnic strukturalnych między gospodarką Polski a państwami centralnymi unii walutowej. Wzmocnienie narodowej gospodarki oraz dogonienie poziomu rozwoju centrum Eurolandu jest więc podstawowym warunkiem dla uzyskiwania trwałych korzyści ekonomicznych z członkostwa w unii walutowej.

Natomiast na płaszczyźnie geopolitycznej dominującym podejściem jest dążenie do jak najszybszej akcesji do strefy euro[44]. Jest to podyktowane obawą o polityczne konsekwencje pozostawania poza tym systemem w sytuacji coraz silniejszej tendencji do różnicowania tempa integracji politycznej w Europie (według mechanizmu „Europy dwóch prędkości”). Inną przyczyną są coraz bliższe relacje Polski z Niemcami w polityce prowadzonej na arenie europejskiej, co niewątpliwie dopinguje rządzące elity do możliwie wczesnej akcesji. Warto w tym kontekście zauważyć, że dominująca obecnie tendencja do hierarchicznej zależności między państwami członkowskimi przejawia się nie tylko w różnicowaniu kręgów integracyjnych w UE, ale również wewnątrz strefy euro. Podstawowe znaczenie dla zbudowania bardziej partnerskich relacji w Europie ma potencjał ekonomiczny, co powinno mobilizować polskie elity do intensyfikacji działań na rzecz rozwoju kraju. 

Oczekiwanie na dalszy rozwój sytuacji w Eurolandzie – bez nadmiernego pośpiechu przy podejmowaniu decyzji o wchodzenia do tego systemu – wydaje się najbardziej optymalne w krótkiej perspektywie czasu. Towarzyszyć temu powinny podwójne przygotowania. Z jednej strony na możliwe negatywne scenariusze rozwoju wydarzeń związane z dezintegracją strefy euro – chodzi m.in. o wzmocnienie nadzoru nad sektorem finansowym w Polsce, w tym zabezpieczenie polskich oddziałów zagranicznych banków przed drenażem kapitału, ochronę depozytów i płynności finansowej na wypadek zapaści europejskiego systemu finansowego, nie wyłączając możliwości podjęcia działań niestandardowych (np. wprowadzających przejściową kontrolę transgranicznych przepływów finansowych). Z drugiej strony należy intensywnie wspierać procesy wzrostu gospodarczego i konwergencji wobec państw centralnych UE. Należy powtórzyć, że jedynie wzmocniona polska gospodarka może odnosić długofalowe korzyści z członkostwa w unii walutowej. Można także założyć, że jeśli za kilka lat strefa euro będzie istniała, to będzie ona musiała zostać wzmocniona instytucjonalnie lub ograniczona do węższego grona państw. Tym samym może być bardziej atrakcyjna dla Polski, niż ma to miejsce obecnie.

Tekst z książki Kryzys Unii Europejskiej (Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2012)

[1] Szerzej: T. G. Grosse, W objęciach Europeizacji, ISP PAN, Warszawa 2012, s. 233-275.

[2] Por. M. Salines, G. Glöckler, Z. Truchlewski, Existential crisis, incremental response: the eurozone’s dual institutional evolution 2007-2011, „Journal of European Public Policy” 2012, vol. 19, nr 5, s. 665-681.

[3] Por. F. Amtenbrink, Legal Developments, “Journal of Common Market Studies” 2011, Annual Review, s. 165-186.

[4] Wspomniany przepis Traktatu podlega obecnie procesowi ratyfikacyjnemu przez wszystkich członków UE w drodze procedury uproszczonej (tzw. procedura kładki).

[5] Por. European Economic Forecast, Spring 2012, European Economy 1/2012, European Commission, Brussels, s. 72.

[6] Por. Eurogroup Statement on Greece, 13.12.2012, Brussels.

[7] Chiny karcą Europę, „Rzeczpospolita”, 3.11.2011.

[8] Por. Council agrees position on bank supervision, Council of the European Union, 13 December 2012, Brussels, 17739/12, s. 2.

[9] Szerzej: F. Drudi, A. Durré, F. P. Mongelli, The Interplay of Economic Reforms and Monetary Policy: The Case of the Eurozone, “Journal of Common Market Studies” 2012, vol. 50, nr 6, s. 881-898.

[10] Outright Monetary Transactions.

[11] Udział procentowy Niemiec w kapitale EBC wynosi ponad 27 %

[12] Por. Wersja skonsolidowana Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C 115, 9.5.2008, art. 126.

[13] Strengthening Economic Governance in the EU. Report of the Task Force to the European Council, Brussels, 21 October 2010; Konkluzje, Rada Europejska 28-29 października 2010 r., EUCO 25/10.

[14] A. Nowak-Far. Model zarządzania gospodarką w Unii Europejskiej w dobie zmian, [w:] J. Adamowski, K. A. Wojtaszczyk (red.), Strategie rozwoju Unii Europejskiej, Seria Wizje Europy 10, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 2010, s. 317-349. Także: J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, Integracja europejska w świetle Traktatu z Lizbony. Aspekty ekonomiczne, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2012, s. 349.

[15] Por. Wnioski z piątego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej: przyszłość polityki spójności, Komisja Europejska, COM(2010) 642/3, Bruksela, listopad 2010.

[16] Por. Statement by the Euro Area Heads of State or Government, European Council, Brussels, 9 December 2011.

[17] Por. Towards a genuine Economic and Monetary Union. Report by President of the European Council Herman Van Rompuy, EUCO 120/12, Brussels, 26 June 2012, s. 4.

[18] Por. Conclusions, European Council, 13/14 December 2012, EUCO 205/12, Brussels, s. 4.

[19] Por. wystąpienie prof. A. Sławińskiego, dyrektora Instytutu Ekonomicznego NBP, na konferencji zorganizowanej przez Komisję Europejską, Ministerstwo Finansów RP i Nardowy Bank Polski pt. Economic Governance in the EU/euro area. What lessons for Poland? (Warszawa, 5 lipca 2012).  

[20] P. Krugman, Lessons of Massachusetts for EMU, [w:] Torres F., Giavazzi F. (red.), Adjustment and Growth In the European Monetary Union, Cambridge University Press, Cambridge 1993, s. 241-269; D. Folkerts-Landau, P. Garber, The ECB: A Bank or a Monetary Policy Rule, [w:] M. Canzoneri, V. Grilli, P. Masson (red.), Establishing a Central Bank: Issues in Europe and Lessons from the US, Cambridge University Press, Cambridge 1992, s. 86-110.

[21] M. Salines, G. Glöckler, Z. Truchlewski, dz. cyt., s. 674.

[22] http://www.zerohedge.com/news/full-letter-merkozy-von-rompuy, 12.12.2011.

[23] Conclusions, European Council, 13/14 December 2012, s. 4-5.

[24] Strengthening Economic Governance in the EU, dz. cyt., s. 8.

[25] A. Nowak-Far, dz. cyt., s. 343.

[26] Por. Euro Area Summit Statement, 29 June 2012, Brussels.

[27] Conclusions, European Council, 13/14 December 2012, s. 5.

[28] Van Rompuy H., J. M. Barroso, J.-C. Juncker, M. Draghi, Towards a Genuine Economic and Monetary Union, 5 December 2012, Brussels.

[29] Gipfel in Brüssel: EU vertagt Reformen auf Sommer 2013, “Der Spiegel“, 14.12.2012.

[30] Por. W. Wessels, A. Faber, Vom Verfassungskonvent zurück zur ‚Methode Monnet’? Die Entstehung der ‚Road Map’ zum Reformvertrag unter deutscher Ratspräsidentschaft, „Integration“, nr 04/2007, s. 370-381.

[31] Por. E. B. Haas, Beyond the Nation State, Stanford University Press, Stanford 1964; tegoż, The Uniting of Europe. 3 ed. Stanford University Press, Stanford 2004; S. Hix, Constitutional agenda-setting through discretion in rule interpretation: why the European Parliament won at Amsterdam, “British Journal of Political Science” 2002, vol. 32, nr 2, s. 259-280.

[32] K. Dyson, Euro Entry as Defining and Negotiating Fit: Conditionality, Contagion, and Domestic Politics, [w:] K. Dyson (red.), Enlarging the Euro Area. External Empowerment and Domestic Transformation in East Central Europe, Oxford University Press, Oxford-New York 2006, s. 7-44.

[33] Por. D. Hodson, EMU and political union: what, if anything, have we learned from the euro’s first decade? “Journal of European Public Policy” 2009, vol. 16, nr 4, s. 508-526.

[34] Por. Statement by the Euro Area Heads of State or Government, European Council, Brussels, 9 December 2011. Szerzej: T. G. Grosse, Reformy antykryzysowe czy zmiana kierunku integracji europejskiej? Ocena skutków szczytu UE 8-9 grudnia 2011 r. Brief Programowy Instytutu Kościuszki, grudzień 2011.

[35] Por. Premier: potrzebna zmiana traktatu, 1 grudnia 2011, http://www.premier.gov.pl, 12.12.2011.

[36] P. Wittrock, Merkel zahlt hohen Preis für ihren Sieg, „Der Spiegel“, 09.12.2011.

[37] Sarkozy: „Le sommet de Bruxelles crée les conditions de la sortie de crise”, « Le Monde », 12.12.2011.

[38] Por. J.-E. de Neve, The European Onion? How Differentiated Integration is Reshaping the EU, “Journal of European Integration” 2007, vol. 29, nr 4, s. 503-521.

[39] Szerzej: T. G. Grosse, Europa na rozdrożu, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008, rozdz. 5.

[40] Por. J.-E. de Neve, dz. cyt.; Ch. O. Meyer, I. Linsenmann, W. T. Wessel, The Limitation of European Economic Governance: Loose Policy Co-ordination and the Commitment-Implementation Gap, [w:] O. Meyer, I. Linsenmann, W. T. Wessels (red.), Economic government of the EU: A balance sheet of the new modes of policy, Palgrave Macmillan, Hampshire 2007, s. 211-233.

[41] Szerzej: T. G. Grosse, Władze publiczne wobec kryzysu gospodarczego: przykład działań antykryzysowych podejmowanych w latach 2008-2009, „Myśl Ekonomiczna i Prawna” 2009, nr 2 (25), s. 57-107.

[42] Taką tezę wysunął D. Marsh, Faltering Ambitions and Unrequited Hopes: The Battle for the Euro Intensifies, “Journal of Common Market Studies” 2011, vol. 49, Annual Review, s. 45-55.

[43] Było to główną tezą wystąpienia prof. A. Sławińskiego, dyrektora Instytutu Ekonomicznego NBP na V konferencji krakowskiej, 25 maja 2012 r.

[44] Por. Przyjęcie euro tak szybko, jak to możliwe, „Rzeczpospolita”, 14.12.2012.