Władza w czasach kryzysu

Marek A. Cichocki

Marek A. Cichocki

Politolog, socjolog, filozof, profesor w Collegium Civitas, współtwórca rocznika filozoficznego „Teologia Polityczna”, autor m.in. książek Porwanie Europy (2004), Władza i pamięć (2005), Problemy politycznej jedności w Europie (2012), Północ i Południe (2018).

W kwestii instytucji, mechanizmów, rozwiązań traktatowych mamy do czynienia w przypadku UE z ciągłością rozwoju. Ten proces można jednak podzielić na różne etapy ze względu na ich polityczną specyfikę. Traktat z Maastricht ustanawia w 1992 r. Unię Europejską. Oznacza on także zamknięcie poprzedniego okresu, a raczej koniec jego logiki: budowania wspólnego rynku oraz odpowiednich instytucji. Okres ten wieńczy Jednolity Akt Europejski, dokument prezentujący stosunkowo okrojone ambicje w zakresie integracji. Z tej perspektywy powołanie Unii Europejskiej staje się rzeczywiście wydarzeniem przełomowym. Projekt integracji europejskiej ma obejmować teraz nie tylko tworzenie wspólnego rynku, ale również doprowadzić do powstania wspólnej waluty, wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, polityki zagranicznej, polityki w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego. W ten sposób logika poprzedniego etapu, skoncentrowanego wokół wspólnego rynku, zostaje podważona.

Marek A. Cichocki

Politolog, socjolog, filozof, profesor w Collegium Civitas, współtwórca rocznika filozoficznego „Teologia Polityczna”, autor m.in. książek Porwanie Europy (2004), Władza i pamięć (2005), Problemy politycznej jedności w Europie (2012), Północ i Południe (2018).

Integracja wkracza w obszary, które od 1954 r., a więc od upadku projektu europejskiej wspólnoty obronnej i pomysłu stworzenia unii politycznej, uznawano za domenę polityki suwerennych państw. Ta zmiana dokonuje się w sytuacji geostrategicznego kryzysu, jakim dla państw Europy Zachodniej jest koniec dwubiegunowego porządku świata, rozpad bloku sowieckiego oraz samego ZSSR, a także kwestia zjednoczenia Niemiec i odzyskanie suwerenności przez państwa Europy Środkowo-Wschodniej. Nowy okres, który trwa w latach 1992-2007, przynosi więc zmianę logiki integracji, co jest konieczne ze względu na nowe wyzwania: kwestię pogłębienia integracji (odnalezienie nowej równowagi wewnętrznej między państwami zachwianej przez zjednoczenie Niemiec), rozszerzenie na Wschód oraz budowę relacji ze światem zewnętrznym (w polityce międzynarodowej, otoczeniu sąsiedzkim – zarówno w perspektywie geopolitycznej jak i gospodarczo-finansowej). W zgodzie z tą nową logiką należy rozumieć kolejne zmiany, reformy podejmowane i wprowadzane przez UE pod postacią traktatów amsterdamskiego, nicejskiego, konstytucyjnego, wreszcie lizbońskiego.

Obecnie mamy jednak do czynienia z kolejną zasadniczą zmianą logiki procesu integracji, dlatego znajdujemy się już w innym, nowym okresie: 2008-? Zmiana dokonuje się w sytuacji (znów) strukturalnego kryzysu zdefiniowanego jako egzystencjalne zagrożenie dla projektu integracji. Jest ona odpowiedzią na nowe wyzwania, które pojawiają się wraz z kryzysem kredytowym banków, a później kryzysem zadłużeniowym państw. Decydujące jest, że obszarem zasadniczego napięcia, a jednocześnie obszarem zasadniczej walki o to, jaka będzie przyszła forma integracji, zdefiniowano strefę euro, nie zaś obszar całej UE 27 państw, co siłą rzeczy w jakimś stopniu relatywizuje sens poprzedniego etapu rozwoju, którego immanentną cechą było strategiczne rozszerzanie się. Integracja jako projekt polityczny funkcjonuje więc obecnie na innych zasadach, innych założeniach i nakierowana jest na inne cele.

 

Metoda unijna

 

O tym, że istnieje jakaś całkiem nowa, inna metoda integracji europejskiej mogli dowiedzieć się słuchacze College of Europe w Brugii od kanclerz Niemiec Angeli Merkel (pol. wersja wystąpienia w: „Nowa Europa. Przegląd Natoliński” 1(12)2012). W inaugurującym nowy rok akademicki przemówieniu przedstawiła ona swoje rozumienie aktualnej sytuacji. Merkel kładzie nacisk na „nadużycia rynkowe”, które w efekcie niszczą jej zdaniem możliwość sprawiedliwego funkcjonowania każdego modelu społecznego, a to prowadzi gospodarkę do ruiny. Dlatego w sytuacji, kiedy nadużycia te przeradzają się w długotrwały kryzys zaufania, konieczne jest zbudowanie w Europie „nowej kultury stabilności” oraz przestrzeganie „wspólnych wartości”. W praktyce oznacza to konieczność „umocowania w traktacie mechanizmu zarządzania kryzysami”, który odzwierciedlałby wspólne przekonania. Mechanizm ten musi, zdaniem Merkel, uwzględniać także odpowiedzialność inwestorów prywatnych.

Wystąpienie Merkel przypada na początek drugiej fali kryzysu, która boleśnie uderza w część państw w Europie – Irlandię, Islandię, Portugalię, przede wszystkim jednak w Grecję. Ten ostatni przypadek jest jednak inny. Kryzys zadłużeniowy Grecji ma przyczyny polityczno-systemowe, jest kombinacją skutków politycznej nieodpowiedzialności kolejnych greckich rządów oraz taniego kredytu, który w obrębie strefy euro płynie szerokim strumieniem z północy dla zaspokojenia konsumpcyjnych potrzeb południa. Dzięki niemu Grecja może wciąż importować produkty północy, co oczywiście cieszy producentów z Niemiec, Holandii czy Francji. Jednak w przypadku Irlandii czy Portugalii, także później Hiszpanii, sprawa przedstawia się zgoła inaczej. Tam kryzys zadłużeniowy państwa nie powstaje w wyniku lekkomyślnej polityki budżetowej rządów. Jej przyczyna leży w nieodpowiedzialności banków prywatnych kredytujących na potęgę inwestycje przede wszystkim w sektorze mieszkaniowym. Dlatego Merkel z przekonaniem może mówić w Brugii o rynkowych nadużyciach jako źródle problemów oraz o tym, że „kryzys gospodarczy i finansowy pokazał raz jeszcze ścisłe powiązanie gospodarek  i społeczeństw europejskich”. Tak więc odnosząc się do kryzysu, dla Merkel istnieje przede wszystkim plan, na którym dochodzi do zasadniczego napięcia między rynkami kapitałowymi oraz społecznymi modelami. Ale istnieje także plan drugi: polityczny, plan na którym możliwe jest wypracowanie rozwiązania kryzysu, a kluczowym tutaj, jak się zdaje, jest właśnie odpowiednio zdefiniowana metoda unijna.

Na drugim planie mamy państwa oraz instytucje wspólnotowe. Tradycyjne rozwiązania wypracowywane przez państwa nazywamy międzyrządowymi, natomiast działania podejmowane przez Komisję Europejską czy/i Parlament Europejski są wspólnotowe. Merkel występuje jednak przeciwko takiemu podziałowi. Określenie „anachroniczne” nie pada, ale tak można rozumieć jej ocenę tego tradycyjnego podziału między tym co międzyrządowe i wspólnotowe. „Jeśli wszystkie strony – instytucje unijne oraz państwa członkowskie wraz ze swoimi parlamentami – komplementarne wobec siebie, będą działać w skoordynowany sposób w dziedzinach, za które są odpowiedzialne, można będzie sprostać olbrzymim wyzwaniom, przed którymi stoi Unia” – i dalej: „chodzi tu o skoordynowane działanie w duchu solidarności, gdzie każdy z nas działa w dziedzinie, za którą jest odpowiedzialny, abyśmy wszyscy razem mogli osiągnąć wspólny cel. W moim odczuciu jest to właśnie nowa metoda unijna”. Jeśli jednak bliżej przyjrzeć się argumentom Merkel, okazuje się, że są one mniej lub bardziej zawoalowaną krytyką nadmiernych ambicji instytucji wspólnotowych, które jej zdaniem zasadniczo zawiodły w obliczu kryzysu. Co więcej: kontynuowanie wspólnotowości jako odpowiedź na kryzys, jest drogą prowadzącą do katastrofy w Europie. Dlatego instytucje wspólnotowe muszą się teraz posunąć i zrobić więcej miejsca dla Rady Europejskiej oraz państw członkowskich (co wynika zresztą z przyjętych wcześniej ustrojowych rozwiązań w traktacie lizbońskim). Tylko one są bowiem w stanie wiarygodnie rozwiązać problem rynkowych nadużyć i ich fatalnych konsekwencji dla funkcjonowania społecznych modeli. Nie zrobi tego ani Komisja, ani Parlament. Czasy kryzysu, to czas działania państw, przywódców oraz szefów rządów, którzy ponoszą bezpośrednią polityczną odpowiedzialność przed swoimi obywatelami. Problemem są więc nie tylko nadużycia rynków, ale także nadobecność instytucji wspólnotowych w rozwiązywaniu politycznych problemów.

Jest coś, co w tekście wystąpienia w tym kontekście rzuca się w oczy i rodzi pytania: brak jednego choćby zdania odnoszącego się do Europejskiego Banku Centralnego. Może to oznaczać dwie różne rzeczy. Albo krytykując metodę wspólnotową integracji jako nieadekwatny sposób rozwiązywania problemów kryzysu Merkel nie ma na myśli EBC, a tylko Komisję i Parlament, albo dokładnie to EBC jest w domyśle głównym adresatem krytyki i dlatego, z powodów taktycznych, nie zostaje bezpośrednio wymieniony. Ta druga wersja wydaje się bardziej prawdopodobna. Przemówienie Merkel zostaje wygłoszone w listopadzie 2010 r. Kilka miesięcy wcześniej, w maju, dochodzi do wydarzenia, które wstrząsa podstawami niemieckiej polityki europejskiej. Po raz pierwszy EBC przekracza swoje dotychczasowe monetarne kompetencje, a jej prezes Jean-Claude Trichet podejmuje niesłychaną dla Berlina decyzję o interwencyjnym skupie papierów dłużnych państw na rynku wtórnym. To oznacza, że de facto państwa strefy Euro utraciły kontrolę nad wspólną walutą. Kto ją przejął? W Berlinie dominuje pogląd, że Trichet ugiął się pod presją USA, dla których stabilność rynków, w tym także europejskich, była ważniejsza niż zachowanie czystości instytucjonalnych reguł, którymi miała rządzić się UE. 

 

Unia bankowa

 

Od 2010 r. Berlin nie jest już z pewnością zwolennikiem wspólnotowości jako sposobu na kryzys. W każdym razie wobec „nadużyć rynków” oraz ich społecznych konsekwencji to rządy państw powinny podejmować zdecydowane działania – przynajmniej te z nich, które podzielają troskę o „nową kulturę stabilności”, którą propaguje Merkel. Na przestrzeni dwóch lat, 2011/12 powstają kolejne rozwiązania instytucjonalne, które mają taką kulturę zaprowadzić: reforma Paktu Stabilności i Wzrostu, traktat o Europejskim Mechanizmie Stabilności (EMS), traktat fiskalny, wreszcie koncepcja unii bankowej.

Wobec braku widocznych postępów w rozwiązywaniu kryzysu w strefie euro w połowie 2012 r. projekt tzw. unii bankowej nabiera realnych kształtów. W debacie politycznej traktowany jest jako część wymuszonego przez kryzys przeobrażenia dotychczasowego kształtu UE, a ściślej rzecz biorąc jej części, czyli strefy euro: od unii bankowej do unii fiskalnej, od unii fiskalnej do unii politycznej. W rzeczywistości przygotowywane obecnie reformy dotyczą jednak tylko jednego aspektu unii, mianowicie stworzenia jednolitego, europejskiego nadzoru bankowego w strefie euro. Inne elementy, takie jak gwarancje depozytów, regulacje dotyczące upadłości oraz procedury dochodzenia roszczeń, pozostają nadal bardzo niejasne. Sam projekt unii bankowej nie musi też wcale być fragmentem szerszego, finalnego planu przekształcenia UE w unię polityczną, może być tylko podyktowany koniecznościami aktualnej sytuacji, szukaniem rozwiązań ad hoc, bez głębszego przemyślenia ich idących daleko w przyszłość gospodarczych oraz politycznych konsekwencji dla państw strefy euro jak i pozostałych państw członkowskich UE. W tym przypadku projekt unii bankowej nie musi także wypływać z jakiejś ugruntowanej, wspólnej oceny przyczyn obecnego kryzysu.

Nie przez przypadek projekt unii bankowej, a dokładnie jednego nadzoru bankowego, zostaje skonkretyzowany, przede wszystkim przez Niemcy oraz Francję, w momencie, kiedy jasnym się staje, iż kryzys zadłużeniowy Grecji oraz problemy finansowe Irlandii nie utrzymają się jako przypadki odosobnione, wyjątkowe w ramach całej strefy euro; że zjawisko kryzysu zadłużeniowo-fiskalnego państw zaczyna się rozszerzać na pozostałe kraje: Hiszpanię, Portugalię, Włochy oraz dewastuje małe państwa, np. Słowenię, Cypr i Maltę. Decydujące znaczenie mogło mieć pojawienie się realnego zagrożenia załamania się systemu bankowego Hiszpanii. Dlatego w czerwcu 2012 r. pojawia się propozycja stworzenia możliwości bezpośredniego dokapitalizowania zagrożonych prywatnych banków przez uruchomienie środków z EMS. Dla państw najbardziej zaangażowanych finansowo w ten mechanizm, a więc przede wszystkim dla Niemiec, stworzenie nadzoru bankowego dla strefy Euro, miałoby być gwarancją kontroli nad bankami prywatnymi. Z kolei dla pogrążonych w kryzysie zadłużeniowym państw, takich jak Hiszpania czy Irlandia, otwierałoby drogę do zdjęcia ciężaru, jakim jest utrata płynności prywatnych banków z państwa i przeniesienie go na strefę euro. Dodatkowo zakłada się, że przywracając dzięki jednemu nadzorowi bankowemu zaufanie do banków prywatnych w pogrążonych w kryzysie państwach, zatrzymaniu uległby niekontrolowany transfer depozytów do banków w innych krajach (z południa na północ). Państwa dotknięte kryzysem zadłużeniowym są oczywiście w pierwszym rzędzie zainteresowane uzyskaniem przez banki prywatne dostępu do środków EMS. Wobec ich sytuacji budżetowej taki dostęp jest realnym odciążeniem, by nie powiedzieć ratunkiem. Presja tego interesu zaczyna dyktować nowe formy politycznych koalicji wewnątrz strefy euro. Przed poświęconym unii bankowej szczytem w październiku 2012 r. doszło do nieformalnych uzgodnień o całkiem nowym charakterze. Zamiast tradycyjnego wspólnego stanowiska Paryża i Berlina, Hollande zainicjował 6 października 2012 r. spotkanie państw południa w ramach odbywającego się na Malcie szczytu państw Morza Śródziemnego, tradycyjnej domeny geopolitycznych wpływów Paryża. Spotkanie z udziałem prezydenta Francji, premierów Włoch, Hiszpanii i Portugalii oraz także przewodniczącego Komisji Europejskiej zostało wykorzystane do przedstawienia wspólnego stanowiska na nadchodzący szczyt, które w kwestii unii bankowej różniło się od stanowiska Berlina (Hollande opowiedział się za uruchomieniem wspólnego nadzoru bankowego od 1 stycznia 2013 r. i szerokim wsparciem banków przez ESM oraz ponownie wezwał do rozwiązań radykalnych, takich jak euroobligacje). Prasa brytyjska trafnie określiła spotkanie mianem „szczytu łacińskiego”. Państwa „łacińskie”, z Francją jako liderem, są więc dzisiaj zwolennikami wprowadzenia unii bankowej, jednak niekoniecznie jako elementu politycznego pogłębienia strefy euro, bardziej natomiast jako otwarcia drogi dla prywatnego sektora bankowego do uzyskiwania środków z EMS. 

Stosunek Niemiec do unii bankowej, obok zastrzeżeń dotyczących zachowania własnej ochrony sektora małych banków, podyktowany jest zasadniczo przez sprzeciw wobec koncepcji uwspólnotowienia długów państw członkowskich. Niemcy konsekwentnie stoją na stanowisku utrzymania zapisanej w traktacie z Maastricht zasady dotyczącej Unii Walutowej, mówiącej, że państwa strefy euro nie odpowiadają wzajemnie za swoje długi. Tym samym sprzeciwiają się automatycznemu uznaniu gwarancji UE dla długów któregoś z państw członkowskich. W czerwcu 2012 r. Angela Merkel pozwoliła sobie w tym kontekście nawet na niepolityczną deklarację, stwierdzając, że nie będzie uwspólnotowienia długów przez UE dopóki ona żyje. Postępując tak, Merkel naraża się na zarzuty ze strony zwolenników wprowadzenia w Europie pełnego fiskalnego federalizmu. W tym jednak tkwi zasadniczy punkt sporu. Wydaje się, że według dominującej w Niemczech opinii wprowadzenie unijnych gwarancji dla zaciąganych przez państwa członkowskie długów, a tym samym zwiększenie transferów finansowych do państw zadłużonych z państw niezadłużonych, zgodnie z zasadą „moral hazard” będzie sprzyjać nieracjonalnym zachowaniom budżetowym rządów tych państw. Z powodów wewnątrzpolitycznych dla rządu niemieckiego taka sytuacja byłaby nie do obronienia. Wygląda jednak na to, że o ile dla Berlina wykluczone jest wprowadzenie europejskich gwarancji dla długów państw członkowskich, o tyle możliwość dokapitalizowania upadających banków prywatnych już nie. Można je oczywiście traktować jako pośrednie odciążenie dla sytuacji finansowej pogrążonych w kryzysie państw, tak czy inaczej oznacza jednak w praktyce, że pieniądze np. niemieckiego, fińskiego czy holenderskiego podatnika mogą zostać użyte do ratowania upadającego banku w Hiszpanii lub Portugalii. Jak zauważa „The Economist”[1], głównym problemem Merkel nie jest wcale bezpośrednia rekapitalizacja banków jako taka, „ale perspektywa, że znów będzie musiała iść do Bundestagu, by prosić o kolejne pieniądze”. Dokapitalizowanie banków prywatnych, jak również pomoc dla zadłużonych państw, ma pochodzić ze środków EMS, organizacji finansowej powołanej odrębnym traktatem zawartym przez państwa strefy euro we wrześniu 2012 r. Niemcy traktują EMS jako zinstytucjonalizowaną gwarancję pozwalającą Berlinowi zachować kontrolę nad wydawaniem pomocowych środków (dla państw oraz banków). Wpływ na funkcjonowanie EMS jest z punktu widzenia interesów Niemiec gwarantowany podwójnie. Po pierwsze siła głosów w organizacji odpowiada wysokości wkładu finansowego, a w przypadku Niemiec jest on największy. Po drugie w grę wchodzą także regulacje wewnątrzniemieckie. Na skutek orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niemiecki parlament zachowuje kontrolę nad zarówno wysokością niemieckich zobowiązań w EMS, jak również w zakresie dysponowania przez niego środkami niemieckiego podatnika. Pozwala to zachować suwerenność państwa niemieckiego w kwestiach dysponowania własnymi środkami budżetowymi, która w przypadku uwspólnotowienia długów musiałaby zostać ograniczana na rzecz zwiększonej władzy EBC, na co oczywiście w Niemczech zgody nie ma. Z jednej strony EMS jest więc rozwiązaniem pozwalającym zabezpieczyć suwerenną kontrolę państwa niemieckiego nad przepływami środków pomocowych na zewnątrz a w obrębie strefy Euro. Z drugiej strony stanowi także gigantyczny finansowy instrument nacisku oraz wywierania wpływu na państwa, które decydują się skorzystać z pomocy.

Należy jeszcze dodać, że stosunek Berlina do prywatnego sektora bankowego ulegał jednak w ostatnim czasie znacznej zmianie, zwłaszcza jeśli porównać go do stanowiska Merkel w sprawie restrukturyzacji greckiego długu w 2011 r. Na kryzysowym szczycie w październiku 2011 r., poświęconym nowemu ratunkowemu pakietowi dla Grecji, Merkel praktycznie zmusiła przedstawicieli prywatnych banków do rezygnacji z 50% zaciągniętych przez rząd grecki zobowiązań. Jak relacjonowała po szczycie Merkel w towarzystwie Sarkoziego: „Przedstawiliśmy bankom tylko jedną ofertę i powiedzieliśmy, że jest to oferta ostateczna”[2]. Można więc mówić w tym wypadku o dyktacie największych państw UE wobec prywatnego sektora bankowego. Wywołał on nie tylko niezadowolenie, czy nawet otwarty sprzeciw, jak w przypadku niemieckiego koncernu ubezpieczeniowego Talanx („dlaczego miałbym z czegoś dobrowolnie rezygnować” – oświadczył jego szef Herbert Haas). Uruchomił on także debatę na temat rosnącego kryzysu płynności w wielu bankach oraz instytucjach ubezpieczeniowych w krajach UE, spowodowanego problemami finansowymi państw. Pojawiły się także opinie, że to właśnie brak należytego wsparcia banków przez rządy oraz wynikająca z tego fala bankructw były jedną z głównych przyczyn niszczycielskiego charakteru wielkiego kryzysu lat 30-tych XX wieku. Już w 2012 r. Berlin wyraźnie odchodzi od swego wcześniejszego, radykalnego podejścia do kwestii sektora bankowego.

 

Nowy porządek między państwem a kapitałem

 

Na unię bankową należy spojrzeć nie tylko przez pryzmat doraźnego rozwiązania (dostęp do nowego kapitału z EMS) o nieoszacowanych przez nikogo daleko idących konsekwencjach (unia fiskalna i polityczna). Jest ona bowiem również (może nawet przede wszystkim) elementem większego, uruchomionego przez kryzys 2008 r. procesu budowania nowego porządku oraz nowych zasad regulujących związki między rynkami kapitałowymi potrzebującymi dopływu nowej gotówki oraz państwami, które chcą zachować swoją suwerenność w zakresie dysponowania własnymi środkami budżetowymi. Powstanie takiego nowego porządku jest koniecznością, warunkiem rozwiązania kryzysu. Jednocześnie ma on bezpośrednie przełożenie na kierunek zmian instytucji unijnych, wpływa na kształt Unii. Dodatkowo powoduje koncentrację władzy politycznej przez duże państwa – dla państw małych kryzys zadłużeniowy oraz powstające w Unii nowe mechanizmy oraz instytucje, które mają być odpowiedzią na niego, przynoszą natomiast często skutki dewastujące pod kątem niezależności politycznej czy gospodarczej tych państw, nie mówiąc już o ich wpływie na kształt całego procesu. Dzisiaj konieczność przyjęcia surowych planów oszczędnościowych, reform strukturalnych, jak także obowiązek finansowej partycypacji w EMS przy znikomej możliwości wpływu na jego decyzje, w dalszej zaś kolejności podporządkowanie krajowego systemu bankowego europejskiemu nadzorowi, a później być może pełnej unii bankowej – mogą być postrzegane jako konieczne kroki dla ratowania się tych państw przed upadkiem. Jednak w dłuższej perspektywie oznacza również, że faktyczny ich status (polityczny, finansowy, gospodarczy) będzie z pewnością zupełnie inny po przezwyciężeniu kryzysu i ustanowieniu nowego porządku między rynkami kapitałowymi i politycznym światem państw. Powrotu do sytuacji sprzed kryzysu już nie będzie. 

Stopień powiązania rynków kapitałowych z finansowaniem państwa w Europie sprawił, że rządy państw stały się w istotnym zakresie zakładnikami systemu bankowego. Wprowadzenie wspólnej waluty w latach 90-tych bez wątpienia stworzyło dodatkowo korzystne warunki dla wzmocnienia się tej zależności, redukując koszty udzielania transgranicznych kredytów przez banki innym państwom w obrębie strefy euro. Łatwość dostępu do taniego kredytu, która miała być jedną z korzyści wspólnej waluty, w ostatecznym efekcie okazała się niebezpieczną pułapką. Nie tylko ze względu na powiększenie wewnętrznej nierównowagi między państwami w obrębie jednego systemu (jedne państwa coraz bardziej się zadłużały, finansując w ten sposób własne polityki, inne w tym czasie pożyczały pieniądze, napędzając w ten sposób własny eksport). Pułapka polega przede wszystkim na tym, że państwo, aby sfinansować swoje polityki, musi opierać się coraz bardziej na rynkach kapitałowych, stając się od nich coraz bardziej zależne. Z kolei rozwój tych polityk państwa jest coraz bardziej warunkiem politycznej stabilności wewnętrznej oraz czynnikiem decydującym o demokratycznym, wyborczym werdykcie, a więc o losach danego rządu oraz danego układu politycznego, z którego wyrasta. Równocześnie także stabilność i przyszłość samych pożyczkodawców, płynność finansowa, wzajemne zaufanie, skłonność do inwestowania i udzielania kredytu, zaczyna w coraz większym stopniu zależeć od decyzji państw i polityki rządów.

Skala problemu wynikającego z tej współzależności, odsłonięta aktualnie przez kryzys, powstała zarówno za sprawą ewolucji systemu bankowego w Europie, jak również ewolucji państwa, jakie dokonały się w ostatnich dziesięcioleciach. Pojawienie się wielkich bankowych grup kapitałowych działających w szerokiej, transgranicznej przestrzeni uczyniło ich działalność nie tylko trudniejszą pod względem kontroli, przejrzystości, racjonalności dokonywanych wyborów inwestycyjnych. Dysponując środkami niejednokrotnie przewyższającymi dochody niejednego dużego europejskiego państwa, stały się one „systemowo relewantne”. Zjawisko to opisują ostatnio Adam Płociński, Andrzej Sławiński i Stanisław Kluza w artykule Pozorny paradoks unii bankowej[3]. W wyniku tego mamy do czynienia z systemem opartym na bankach zbyt dużych, aby mogły upaść. Ich upadek oznaczałby bowiem destrukcję całego systemu finansowego, a jego skutki dla powiązanych z nim państw byłyby trudne do wyobrażenia. Oznaczałoby to faktyczne załamanie się finansowania polityk państwa, z wszystkimi politycznymi i społecznymi konsekwencjami. Istotne jest, że autorzy przywołanego artykułu oceniają, że unia bankowa może prawdopodobnie skutkować utrwaleniem się takiego stanu rzeczy jak obecnie. Będzie ona bowiem chronić głównie banki za duże, by mogły upaść. Nie widać jednocześnie w Europie siły politycznej, która podjęłaby na poważnie wyzwanie, jakim jest konieczność zreformowania obecnego systemu bankowego przez jego rozdrobnienie. Tworzenie wielkich transgranicznych bankowych grup kapitałowych było wyrazem przekonania, że integracja oraz możliwie szerokie działanie globalne kapitału będzie stanowić ogromną korzyść dla gospodarki, jako potężne koło zamachowe rozwoju oraz wzrostu. Faktycznie wzrost zysków wydawał się nie mieć końca, a dzięki inwestycjom, kredytom, nowym instrumentom finansowym wszyscy mieli korzyści: indywidualni konsumenci, przedsiębiorstwa, wreszcie rządy państw. Nie bez znaczenia był również fakt, że wielkie grupy kapitałowe reprezentowały w globalnym świecie siłę ekonomiczną określonej wspólnoty narodowych interesów: niemieckich, francuskich, włoskich. Trudne do przejęcia przez obcy kapitał, dysponujące gigantyczną siłą inwestycyjną stanowią więc niezbędny składnik ekonomiczno-politycznej siły narodowych gospodarek dużych państw. Wydaje się jednak, że w ten właśnie sposób stworzono wyjątkowo niebezpieczną sytuację. Integracja kapitału miała zapewnić większą stabilność oraz efektywność, skuteczność i bezpieczeństwo, w rzeczywistości stworzyła konstrukcję, której upadek prowadziłby do całkowitego chaosu. Knut Borchardt w swojej Przypowieści o małych kryzysach i wzrastającym potencjale wielkich kryzysów[4] dostrzega znaczącą analogię: „W części Stanów Zjednoczonych i w Australii pożary lasów dokonywały stale wielkich spustoszeń. Dlatego ulepszano technikę ich lokalizowania i zwalczania. Skutecznie. Jednak po dłuższym okresie bez godnych odnotowania pożarów zaobserwowano nagle pożary takiego rodzaju, jakich nigdy przedtem nie widziano, pożary olbrzymich przestrzeni o niezwykłej intensywności, wobec których wszyscy byli bezradni. Inaczej niż w przypadku wcześniejszych pożarów, po tych ostatnich nie odnawiał się biotop. Flora i fauna były martwe, podczas gdy po wcześniejszych pożarach lasy z reguły odradzały się szybko. Jak do tego doszło?” – Można na to pytanie odpowiedzieć: doszło na takiej samej zasadzie, jak w europejskim systemie bankowym doszło do wykształcenia się zbyt dużych grup, aby mogły upaść. Nie trudno wyobrazić sobie, jaki wpływ na funkcjonowanie dużych banków oraz ich stosunek do świata polityki może mieć świadomość, że z punktu widzenia państw, pozostających de facto jedynym źródłem emisji pieniądza (niezależnie od tego czy przyjmą one zinstytucjonalizowaną formę ponadnarodowej współpracy pod postacią EBC), ich upadek jest z powodów systemowych niewyobrażalny. Demokratyczny werdykt w polityce wewnętrznej państw staje się swoistą gwarancją dla nieusuwalności wielkich banków transgranicznych. To tłumaczy do jakiegoś stopnia zmianę, jaka w ostatnim czasie dokonała się np. w polityce niemieckiej wobec kwestii dokapitalizowania banków prywatnych. Pytanie nie brzmi więc już, czy państwo powinno obchodzić płynność finansową systemowo relewantnych banków, lecz pod jakimi warunkami, na jakich zasadach trzeba ją zapewnić.

Dla kształtu nowego porządku między rynkami kapitałowymi a państwami w Europie znaczenie ma także ewolucja samego państwa oraz charakteru współczesnej polityki. Nie wchodząc tutaj w źródła tej ewolucji warto przynajmniej zaznaczyć, że po dewastacji Europy w wyniku II Wojny Światowej zawiązany między państwami kontynentalnej Europy Zachodniej projekt integracyjny oparty został na obietnicy pokoju, pojednania oraz dobrobytu. Ten ostatni element zapowiadał, że państwo przez swoją politykę oraz współpracę z innymi państwami ma doprowadzić do przełamania nędzy ludzkiej natury, pokonać zjawisko ekonomicznego wyzysku oraz społecznej nierównowagi. Stało się to podstawą dla nowej powojennej kultury politycznej, opartej na określonych oczekiwaniach obywateli wobec rządów i prowadzonych przez nich polityk. Miały one zapewniać powszechny, równomierny i stały wzrost jakości warunków życia, zatrudnienie, opiekę społeczną, edukację. Niektóre państwa, takie jak RFN w 1967 r., ustawowo obligowały rządy do zapewnienia stałego, stopniowego wzrostu. Wraz z tym rozszerzał się wachlarz polityk, jakie ma prowadzić demokratyczny rząd, odpowiednio do oczekiwanych ze strony obywateli funkcji, które powinno spełniać, ich zdaniem, nowoczesne państwo. Stan ten uznano za cywilizacyjne osiągnięcie Europy, które należy bronić przed negatywnym wpływem rosnącej, globalnej konkurencji. Ponieważ wywiązanie się rządów z realizacji określonych polityk stanowi często podstawę dla demokratycznego, wyborczego werdyktu, rządy – szczególnie w społeczeństwach o rozwiniętej kulturze konsumpcjonizmu oraz klientelizmu – chętnie korzystają z mechanizmów kredytowania własnych polityk, obchodząc ograniczenia potencjału oraz struktury. Tym samym jednak nie tylko powiększa się zależność między finansowaniem państwa a rynkami kapitałowymi, ale także przepaść między realnym potencjałem oraz możliwościami, a projektującymi przyszłość oczekiwaniami.

 

Podsumowanie

 

Oczywiście nic nie zmienia się wraz z wybiciem określonej godziny. Nie ma wyraźnej cezury, która oddzielałaby, niby cięcie nożem, aktualny okres od poprzedniego. Powołanie UE przez traktat z Maastricht nie zakończyło budowania wspólnego rynku, zastępując go budowaniem politycznej unii. Instytucje poprzedniego etapu nie zostają zamknięte na kłódkę, ale trwają i działają nadal (częściowo też obumierają), tyle że według zupełnie nowej logiki. Podobnie rzecz ma się obecnie, kiedy kryzys po 2008 r. ujawnił to, czego nieliczni, bardziej przenikliwi domyślali się już od dawna: związek między rynkami kapitałowymi, państwem i demokracją. Dla Europy jest to problem kluczowy. To on będzie teraz przede wszystkim określał sposób funkcjonowania UE, relacje między państwami członkowskimi, prawdopodobnie już nie dający się powstrzymać rozdźwięk między strefą euro a pozostałymi państwami UE, wreszcie także relacje ze światem zewnętrznym, tym bliższym, jak Rosja czy Turcja, i tym dalszym, jak Azja czy Ameryka Południowa. Tak czy inaczej jesteśmy już w zupełnie nowej sytuacji.

 

Tekst z książki Kryzys Unii Europejskiej (Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2012)

[1] The red-eyed walk to banking union, „The Economist”, 19.10.2012.

[2] Spiegel On-line, http://www.spiegel.de/wirtschaft/unternehmen/euro-gipfel-jetzt-muessen-die-banken-bluten-a-794335.html.

[3]  „Rzeczpospolita”, 7.11.2012.

[4] K. Borchardt, Przypowieść o małych kryzysach i wzrastającym potencjale wielkich kryzysów, [w:] O kryzysie, Res Publica, Warszawa 1990.